地方隱性債務(wù)認(rèn)定將“實(shí)質(zhì)重于形式” 知情人士：關(guān)鍵看還款是否利用財(cái)政資金

每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳 旭    

當(dāng)下，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到多方關(guān)注，關(guān)于要界定地方政府隱性債務(wù)口徑的呼聲不斷。

6月下旬，翁孟勇、熊群力等全國(guó)人大常委會(huì)委員關(guān)注到地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，在全國(guó)人大常委會(huì)分組審議《關(guān)于2017年中央決算的報(bào)告》等報(bào)告時(shí)，曾追問(wèn)“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少？”

全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民近日在上海出席論壇時(shí)也表示，為嚴(yán)控隱性債務(wù)增量，中央正在研究制定相關(guān)辦法，要對(duì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)金融企業(yè)問(wèn)責(zé)。

記者從一位接近監(jiān)管層人士處求證到，未來(lái)對(duì)于隱性債務(wù)的認(rèn)定將實(shí)質(zhì)重于形式，從“借、用、還”幾個(gè)環(huán)節(jié)判斷，重點(diǎn)在“還”這個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)鍵看還款資金是否利用財(cái)政資金。

他進(jìn)一步解釋稱，地方政府隱性債務(wù)本來(lái)范圍非常清晰，類似一個(gè)“負(fù)面清單”管理，即在法定地方政府債務(wù)限額外，地方政府及其部門以任何形式舉借的任何債務(wù)都是隱性債務(wù)。但如果硬要有一個(gè)具體口徑，由于監(jiān)管始終滯后于“創(chuàng)新”，則可能被一些地方規(guī)避。

▲一年來(lái)我國(guó)地方政府債券發(fā)行量（單位：億元） 數(shù)據(jù)來(lái)源：中債登 鄒利 制圖

地方隱性債務(wù)方式多樣

今年以來(lái)，中央對(duì)地方政府債務(wù)的強(qiáng)監(jiān)管一如既往地保持高壓態(tài)勢(shì)。但是，地方隱性債務(wù)形式多、增速快，日益成為地方政府債務(wù)的關(guān)注焦點(diǎn)。一些地方政府通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違規(guī)舉債，近期，棚改貸款也給地方隱性債務(wù)帶來(lái)隱憂。

此前，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要督促地方嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家出臺(tái)的PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等各項(xiàng)規(guī)范管理政策要求，防止地方政府把它異化為變相舉債的渠道。

今年4月，審計(jì)署公布的《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，5個(gè)省份的6個(gè)市縣通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。

另外，棚改貸款成為隱性債務(wù)的一大來(lái)源。記者注意到，財(cái)政部官網(wǎng)一篇名為《寧波專員辦：當(dāng)前棚戶區(qū)改造工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議》文章顯示，棚戶區(qū)改造中面臨三大問(wèn)題，其中一個(gè)問(wèn)題是“債務(wù)化解壓力較大”。

文章指出，在中央“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)”的要求之下，再加上地方各級(jí)政府實(shí)施化解債務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)，目前主要資金籌集于銀團(tuán)貸款和政府購(gòu)買服務(wù)的棚戶區(qū)改造作為隱性債務(wù)的一大來(lái)源，成了地方政府重要攻堅(jiān)對(duì)象。

上月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議后，相關(guān)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，舉債沖動(dòng)得到有效遏制，違規(guī)舉債問(wèn)題明顯減少，目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正得到有序有效防控，但仍發(fā)現(xiàn)5個(gè)地區(qū)2017年8月以后違規(guī)舉債32.38億元，還有3個(gè)地區(qū)的地方政府違規(guī)提供擔(dān)保9.78億元。

需判斷是否用財(cái)政資金還款

多位接受采訪的專家認(rèn)為，由于并沒(méi)有界定隱性債務(wù)的統(tǒng)一口徑，這是當(dāng)前隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)可能不準(zhǔn)確的原因之一。

在今年全國(guó)兩會(huì)期間，一份題為“關(guān)于加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)摸底審計(jì)”的建議提到，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等對(duì)哪些債務(wù)應(yīng)納入地方政府隱性債務(wù)尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地僅根據(jù)自身需要向上級(jí)報(bào)送數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性和監(jiān)測(cè)意義。

但是，對(duì)于隱性債務(wù)的口徑界定，相關(guān)人士對(duì)此曾有過(guò)表述。財(cái)政部預(yù)算司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隱性債務(wù)實(shí)際就是地方政府違法違規(guī)和變相舉借的債務(wù)。

全國(guó)政協(xié)委員肖鋼曾指出，地方政府的隱性債務(wù)是指沒(méi)有納入地方財(cái)政預(yù)算，但又需要由地方政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的債務(wù)。這部分債務(wù)形式多樣，透明度差，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。

前述知情人士向記者表示，預(yù)算法等相關(guān)文件對(duì)于地方政府舉借債務(wù)有明確規(guī)定，發(fā)行債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式，除此之外，地方政府向誰(shuí)舉借了多少債應(yīng)該是清楚的。“以個(gè)人負(fù)債打個(gè)比方，這需要討論是顯性債務(wù)或隱性債務(wù)嗎？”他特別強(qiáng)調(diào)，將來(lái)要重點(diǎn)關(guān)注其還款來(lái)源，觀察還款資金是否為財(cái)政資金。

記者注意到，財(cái)政部網(wǎng)站的《湖南專員辦關(guān)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)思考》一文也指出，從理論上說(shuō)，地方政府隱性債務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不依據(jù)融資主體和融資途徑，而是看融資回報(bào)是否利用財(cái)政資金進(jìn)行“兜底承諾”。因此，限制融資主體、控制融資途徑并不能有效管控地方政府隱性債務(wù)，地方政府依然可以利用財(cái)政資金、通過(guò)各類金融“創(chuàng)新”輕易規(guī)避監(jiān)管政策。

根據(jù)2015年1月1日生效的新預(yù)算法條款，除通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。