第9個國家中心城市的挑戰(zhàn)：如何帶動一群也沒那么強(qiáng)的兄弟

每經(jīng)編輯 付克友 梁宏亮    

每經(jīng)記者 付克友 梁宏亮 每經(jīng)編輯 趙橋 楊軍

中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，正在進(jìn)入城市群引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新時代。一個個城市群發(fā)展規(guī)劃“落子”，布局中國未來的發(fā)展藍(lán)圖。

近日，國家發(fā)改委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正式發(fā)布《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》。繼京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群、長三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后，國家級城市群正式升級為8個。這也是十九大召開之后，首個獲批的國家級城市群。同時，作為關(guān)中平原城市群的核心，西安躋身為第9個國家中心城市。

關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃的獲批，背后有什么戰(zhàn)略深意？西安又如何不辱使命，擔(dān)負(fù)建設(shè)內(nèi)陸改革開放新高地、引領(lǐng)西北發(fā)展的重任？日前，城鎮(zhèn)化和城市研究專家、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家劉士林，做客《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）“城市相對論”第2期，暢談了他們的見解。

城鎮(zhèn)化和城市研究專家、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家劉士林

戰(zhàn)略深意 西部城市群有了兩個重要“眼位”

NBD：關(guān)中平原城市群是獲批的第8個國家級城市群，這背后有什么樣的國家戰(zhàn)略深意？對于中國的城市群發(fā)展格局有怎樣的影響？

馮奎：關(guān)中平原城市群是十九大召開之后首個獲批的國家級城市群。這個城市群最大的戰(zhàn)略意圖，我認(rèn)為一是謀求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，二是推動實現(xiàn)“一帶一路”倡議。

西北地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)增長較快，但基礎(chǔ)設(shè)施仍然較弱、創(chuàng)新發(fā)展能力仍然不足，在區(qū)域發(fā)展中仍然是明顯的短板。十九大報告在論述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時，將“強(qiáng)化舉措支持西部大開發(fā)”置于東北、中部、東部等問題之前，反映了包括西北在內(nèi)的西部發(fā)展的重要程度。中國提出“一帶一路”倡議，向西開放是主要方向，西北也成為前沿與核心區(qū)，承擔(dān)著重大歷史使命。規(guī)劃建設(shè)關(guān)中平原城市群，就能打造向西開放的戰(zhàn)略支點，成為支撐西北地區(qū)發(fā)展的增長極，有利于實現(xiàn)“一帶一路”愿景目標(biāo)。

城市群是實現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體。中國東部有若干個城市群，尤其是全國三個最主要的城市群都在東部?，F(xiàn)在西部規(guī)劃建設(shè)了高規(guī)格的成渝城市群、關(guān)中平原城市群，相當(dāng)于擁有至少兩個“眼位”，這加重了西部發(fā)展的分量，對西部發(fā)展是極其有利的支撐。這種布局對于大國經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

劉士林：此次關(guān)中平原城市群晉升為“國家隊”的意義和影響，除了馮秘書長從政策和戰(zhàn)略講的，我覺得還可以從這個規(guī)劃本身進(jìn)行解讀。

首先，是國家中心城市的一個新說法。國務(wù)院以往在批復(fù)長三角、珠三角規(guī)劃時，只有城市群的定位和目標(biāo)，沒有提國家中心城市。國家發(fā)改委在批復(fù)成渝、長江中游和中原城市群規(guī)劃時，國家中心城市開始出現(xiàn)，但在成都、武漢和鄭州的前面都加了“支持”二字。關(guān)中平原城市群基本上延續(xù)了這個模式，但首次去掉了“支持”，更加名正言順。

其次，發(fā)文單位由一部委變成兩部委，這是第一次。此前的城市群和國家中心城市，或者從住建部“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”中提出來，或者從國家發(fā)改委的“區(qū)域（城市群）發(fā)展規(guī)劃”中提出來。

NBD：規(guī)劃提出要打造“具有國際影響力的國家級城市群”，并不是每一個國家級城市群都有這樣的定位。在二位看來，什么是“國際影響力”？為什么關(guān)中城市群需要有國際影響力？

劉士林：什么是“國際影響力”，這個概念目前還沒有定論。學(xué)術(shù)界盡管有一些研究成果和指標(biāo)體系，但也沒有取得普遍認(rèn)同。

關(guān)于“具有國際影響力的國家級城市群”的內(nèi)涵，我們不妨從8個國家級城市群的比較中來體會和認(rèn)識。目前的8個國家級城市群，大體可以分為三個梯隊：一是世界級城市群，主要指京津冀、長三角和珠三角。二是有國家中心城市的國家級城市群，此前已有長江中游、成渝和中原，它們的地位相差不大，主要是配合國家戰(zhàn)略打造經(jīng)濟(jì)或區(qū)域發(fā)展的新增長極、促進(jìn)內(nèi)陸開放等。三是沒有國家中心城市支撐的哈長城市群，主要是要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)對外開放。

關(guān)中平原城市群本身處在第二梯隊，但首次提出了“國際影響力”的發(fā)展目標(biāo)，這一方面體現(xiàn)出新時代對國家城市群有了更高的要求，另一方面也與西安在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上的重要戰(zhàn)略樞紐地位密切相關(guān)。

馮奎：在我看來，城市群的國際影響力，就是城市群在世界城市群體系中的地位。地位越高，它在政治話語、經(jīng)濟(jì)要素、科技創(chuàng)新、文化藝術(shù)、交通門戶等其中一個或多個方面的影響力就越強(qiáng)，就越能為城市群中不同類型的組織特別是企業(yè)、個人帶來城市群的平臺價值。

就中國的國情、國力現(xiàn)狀來講，以后除少數(shù)承擔(dān)特殊使命的城市群，凡稱得上“國家級城市群”的，一般都應(yīng)是國家參與全球競爭最重要的平臺，因而都應(yīng)該有國際競爭力與國際影響力。

關(guān)中平原是華夏文明的重要發(fā)祥地之一，古絲綢之路從這里開始。“西羅馬，東長安”是西安在世界歷史地位中的寫照。關(guān)中平原城市群要突出國際影響力，根本是要延續(xù)中華文脈，體現(xiàn)中國元素，展示中華文化的自信。國際化與對外開放是這個城市群發(fā)展的基本方向。

圖片來源：CFP

區(qū)域協(xié)同 與成渝形成1.5億人口大市場

NBD：早期的關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，僅涵蓋陜甘兩省，如今把黃河金三角的運城、臨汾，隴東的慶陽、平?jīng)龆技{入到關(guān)中平原城市群，從兩省增加到三省，為什么要做這種調(diào)整？在城市群框架內(nèi)，三省如何協(xié)同發(fā)展？

馮奎：我認(rèn)為這是為了更好地推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地服務(wù)“一帶一路”倡議。

黃河金三角的山西兩市和甘肅隴東兩市，被納入關(guān)中平原城市群，這為關(guān)中平原城市群發(fā)展提供了更為多樣化的資源支撐條件，特別是能源。八百里關(guān)中平原，從黃河金三角向西延伸到天水一帶。規(guī)劃中將晉、陜部分城市納入城市群，有利于形成多個對外通道，在更多方向?qū)崿F(xiàn)關(guān)中平原城市群與外部的鏈接、延伸，有利于全面實現(xiàn)關(guān)中平原城市群的門戶功能。

城市群突破省際行政邊界，這對于城市群治理來說構(gòu)成一定挑戰(zhàn)，國際上發(fā)達(dá)的城市群與國內(nèi)先進(jìn)城市群在這方面已積累一定經(jīng)驗，值得借鑒。關(guān)中平原城市群可以更多從歷史文化和經(jīng)濟(jì)合作中找到紐帶。比如平?jīng)龉艜r就是西出長安第一城，是古絲綢之路的必經(jīng)重鎮(zhèn)。山西晉商匯通天下，是新時代“一帶一路”的積極參與者。三省協(xié)同要講過去的感情、當(dāng)前的利益和未來的合作前景。協(xié)同要不斷地機(jī)制化。

劉士林：我同意馮秘書長的看法。此次批復(fù)的關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃，在空間和城市范圍上的調(diào)整，主要原因應(yīng)該是為了更好地承擔(dān)起一個國家級城市群的使命。

國家級城市群不可能家家點火、戶戶冒煙，一個城市群的“落子”，必須照顧到更大的“面”，特別是要把經(jīng)濟(jì)地理聯(lián)系密切、但卻被行政區(qū)劃割裂的地區(qū)重新聯(lián)結(jié)起來，組團(tuán)發(fā)展。同時，這也符合我國城市群的空間發(fā)展規(guī)律。

與西方城市群一般是城市地理與經(jīng)濟(jì)自然演化的結(jié)果不同，我國的城市群主要是在特定行政框架下形成的，行政壁壘問題一直比較突出，這個頑疾只能通過更高層的國家戰(zhàn)略來打破。比如最初的中原城市群只局限在河南一省，現(xiàn)在的范圍涉及到四個省。長三角城市群長期以來一直是江浙滬的“富人俱樂部”，但國家正式規(guī)劃也把安徽的一部分納進(jìn)來。

這同時也是促進(jìn)三省協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，一是按照城市群的規(guī)劃框架，建立合理的城市層級體系和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作機(jī)制，避免無序蔓延和同質(zhì)化競爭；二是結(jié)合地理和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，弱化行政割據(jù)和干預(yù)，充分發(fā)揮市場在城市群發(fā)展中的作用。

NBD：成渝城市群與關(guān)中城市群，一個西南，一個西北，同處向西開放前沿，兩個城市群定位也有相似之處，如何發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成引領(lǐng)西部發(fā)展的合力？

馮奎：關(guān)中平原城市群擁有西北唯一的特大城市西安，是絲綢之路的核心引領(lǐng)區(qū)，是向西、向北方向貿(mào)易通道的戰(zhàn)略支撐。成渝城市群擁有成都、重慶兩個特大城市，是長江經(jīng)濟(jì)帶上游的門戶樞紐，是向南國際貿(mào)易大通道的戰(zhàn)略支撐。

成渝城市群與關(guān)中城市群是西部發(fā)展的兩個“棋眼”，從長遠(yuǎn)來看，兩個城市群形成合力，將使長江經(jīng)濟(jì)帶與“一帶一路”深度交匯，最大限度地釋放區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來的紅利，給企業(yè)帶來更廣闊的投資空間。兩大城市群的合作，城市群范圍內(nèi)的人口就達(dá)到1.5億，是未來具有巨大潛力的消費市場。

兩大城市群之間，尤其是核心城市重慶、西安、成都之間，應(yīng)在交通設(shè)施、物流運輸、特色旅游、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化教育、能源利用等方面，建立聯(lián)席會議和專題工作機(jī)制，從項目合作入手，逐步加深合作，帶動更多中小城市和企業(yè)家參與合作。

對有志于在西部發(fā)展的企業(yè)家來說，及早選擇在成渝城市群、關(guān)中平原城市群布局，應(yīng)屬具有戰(zhàn)略眼光之舉。

劉士林：十九大報告提出“推動形成全面開放新格局”。成渝城市群與關(guān)中平原城市群，一個是國家西南開放通道的戰(zhàn)略鎖鑰，一個是西北開放通道的戰(zhàn)略樞紐，各有廣闊的腹地和開放發(fā)展的方向。隨著重慶成為直轄市、成都成為國家中心城市，西部逐漸出現(xiàn)了“南強(qiáng)北弱”的新問題。關(guān)中平原國家級城市群和西安國家中心城市的設(shè)立，對改變西部的內(nèi)部分化，在西部現(xiàn)代化和國際化進(jìn)程中形成戰(zhàn)略犄角之勢，具有重大戰(zhàn)略意義。

一般來說，由于都處在發(fā)展的關(guān)鍵階段，西南和西北需要進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，形成真正的戰(zhàn)略合作關(guān)系，一要改變觀念，避免內(nèi)耗；二是創(chuàng)新方式，更多地發(fā)揮市場化的機(jī)制和手段，一起降低建設(shè)成本；三是按照高質(zhì)量發(fā)展的新要求，探索形成一整套適合自身的政策、機(jī)制和路徑。

圖片來源：CFP 

最大挑戰(zhàn) 傳統(tǒng)的擴(kuò)張道路已行不通

NBD：西安如愿成為第9個國家中心城市，但在現(xiàn)有的國家中心城市里，不管從經(jīng)濟(jì)實力還是從影響力來說，西安排名都相對靠后。作為關(guān)中城市群唯一的核心城市，西安要帶動引領(lǐng)城市群的發(fā)展，最大的挑戰(zhàn)是什么？

馮奎：西安目前的GDP是7000多億元，城鎮(zhèn)化率是70%多，服務(wù)業(yè)的貢獻(xiàn)超過70%。但西安的對外貿(mào)易、外商投資、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等等，距離國內(nèi)一線城市有很大差距，更不用說跟國際一流城市相比。

再放大到城市群層面來看，關(guān)中平原城市群跟江蘇大小基本相等，但經(jīng)濟(jì)總量只有江蘇的五分之一。關(guān)中平原城市群常住人口與地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比例分別是2.79%和2.14%，這意味著關(guān)中平原城市群人均生產(chǎn)率低于全國平均水平。

西安還沒有那么強(qiáng)，它要帶動一群也沒有那么強(qiáng)的兄弟們，這是西安現(xiàn)狀。那能不能簡單地通過傳統(tǒng)的高強(qiáng)度投資、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模實現(xiàn)西安擴(kuò)張，然后帶動周邊中小城市？這行不通，因為國家的發(fā)展環(huán)境與約束條件都發(fā)生了根本變化。

總之，西安自身距離規(guī)劃中所給的定位要求，還有一定距離。最大的挑戰(zhàn)來源于傳統(tǒng)的擴(kuò)張道路已經(jīng)行不通，而如何通過空間轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這條路徑還需要探索。

劉士林：是的，西安的經(jīng)濟(jì)實力是比較弱，但我們不能說西安的影響力弱，因為評價一個城市，不能只看GDP。

從歷史上看，關(guān)中平原是中華民族的重要發(fā)祥地之一。中國歷史上最強(qiáng)大的漢唐王朝都建都于此，并成為當(dāng)時東方文明的中心。在上世紀(jì)五十年代，西安也有過短暫的中央直轄市的歷史。由于這些原因，西安在中國城市擁有很高的地位，在世界城市中也很有影響力。對此，西安要有充分的文化自信，而不要被GDP牽著鼻子走。

西安面臨的最大挑戰(zhàn)，我覺得是提升城市的現(xiàn)代化功能。作為中國四大古都之一，西安有非常輝煌的歷史，但與上海、廣州等海洋城市相比，在發(fā)展觀念、功能形態(tài)、體制機(jī)制上相對比較封閉和保守，在城市治理體系和公共服務(wù)上，與一個現(xiàn)代化大都市相比，也有一定差距。在成為國家中心城市之后，西安應(yīng)該瞄準(zhǔn)規(guī)劃中提出的“功能完備的城鎮(zhèn)體系”，一方面在生態(tài)、社會和人文方面發(fā)揮好集聚、輻射和引領(lǐng)作用，另一方面也要迅速補(bǔ)上在交通、經(jīng)濟(jì)、金融等方面的“短板”，盡快建成一個國際化的現(xiàn)代化大都市。

NBD：在規(guī)劃中，西安作為國家中心城市，有兩大定位凸顯了自己的特色，一個是絲路科創(chuàng)中心，一個是絲路文化高地。作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的支點城市，西安如何利用“一帶一路”中的區(qū)位優(yōu)勢，帶動引領(lǐng)城市群發(fā)展？

馮奎：絲路特色是西安國家中心城市最重要的標(biāo)記。建設(shè)絲路科創(chuàng)中心、絲路文化高地，是從科技與人文兩方面提升西安發(fā)展實力、拓展西安發(fā)展空間的戰(zhàn)略舉措。

從絲路科創(chuàng)中心來講，西安要構(gòu)建高速、移動、安全、信息基礎(chǔ)設(shè)施，率先建設(shè)智慧西安都市圈，推進(jìn)中國-中亞跨境陸纜建設(shè)，為絲綢之路建設(shè)提供信息服務(wù)。同時積極推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的動能轉(zhuǎn)變。

從絲路文化高地來講，西安要積極搭建各類文化交流平臺，挖掘絲路文化內(nèi)涵，體現(xiàn)中國風(fēng)貌元素，促進(jìn)民間友好往來，提升西安的魅力指數(shù)。特別是要將文化資源轉(zhuǎn)換為文化經(jīng)濟(jì)消費；將文化吸引力轉(zhuǎn)換為文化影響力；將文化轉(zhuǎn)換為西安國際大都市最深沉的自信。

劉士林：這兩大定位，一個是科技，一個是人文，它們和規(guī)劃中提出的“經(jīng)濟(jì)充滿活力”和“生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”，構(gòu)成了一個相對完整的城市戰(zhàn)略框架，同時也實現(xiàn)了和自身區(qū)位條件和優(yōu)勢的良好結(jié)合。

在人文方面，西安作為中國歷史上漢唐文化的中心，其絲路文化高地的地位無可置疑。在科技方面，西安不僅有多個高新區(qū)和示范區(qū)，在上個世紀(jì)的三線建設(shè)中，也積累了一批非常好的軍工基地，為發(fā)展軍民融合打下了深厚基礎(chǔ)。

從對城市群的作用看，中心城市的核心職能有二：一是支配，二是服務(wù)。一般說來，一個成熟的中心城市，會平衡好“支配”和“服務(wù)”的關(guān)系，甚至是把“服務(wù)”看得更加重要，因為城市群發(fā)展得越好，中心城市的發(fā)展也才會更好、更可持續(xù)?，F(xiàn)在的上海，就在著力探索如何擴(kuò)大城市的服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型的中心城市，這一點西安可以借鑒。

未來藍(lán)圖 下個國家中心城市看好東北和深圳

NBD：未來可能還會有新的國家中心城市誕生。二位認(rèn)為，下一個國家中心城市會是誰？

劉士林：關(guān)于國家中心城市的數(shù)量，我個人認(rèn)為未來不會很多。這主要有兩方面的原因：

一是受形成中心城市的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會條件的限制，要支持一個國家中心城市，需要有一定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會和人口等資源，不是想設(shè)立就設(shè)立的，如果設(shè)立太多，有些因為距離太近也只能是徒有其名。

二是我國的區(qū)域和城市群布局已經(jīng)很滿，沒有多少大的空白可以“填寫”新的城市群和國家中心城市，這個只要看看地圖就可以知道。

至于下一個是誰，我個人可以給兩個猜測：一個有可能是東北的某個城市，在我國四大區(qū)域中，東北的弱勢更明顯，也比西北更需要；二是也有可能是深圳，這有利于在粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)陸部分做成一個雙中心的城市群形態(tài)，同時也是對創(chuàng)新城市的一個鼓勵。

馮奎：目前的國家中心城市，大體上有三種產(chǎn)生方式：第一種是北京、上海、天津、廣州類型，即由當(dāng)時的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確立的。第二種是在國務(wù)院對城市總規(guī)、城市群規(guī)劃等規(guī)劃的批復(fù)中，提出要朝國家中心城市方向發(fā)展的。第三種是在有關(guān)城市群規(guī)劃中明確加以認(rèn)定的，西安就是這種類型。

從未來看，命名制的國家中心城市可能還會有。但是更多有望成為國家中心城市的那些城市，它們應(yīng)該是生長出來、拼斗出來的。少數(shù)城市可能沒有國家中心城市之名，但實際上已經(jīng)具有相當(dāng)高的國際影響力，并對于國家改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)起著巨大作用，它們可以被看作是事實上的國家中心城市。（實習(xí)生黃一粟對本文亦有貢獻(xiàn)）