宅基地“三權(quán)分置”改革將讓農(nóng)民充分享受制度紅利

每經(jīng)編輯 李宇嘉    

圖片來源：視覺中國

李宇嘉

近日，國土資源部部長姜大明表示，中國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

正如姜大明所言，這是一項重大理論和實踐創(chuàng)新。它賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，以分享改革開放和資產(chǎn)溢價的紅利，解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、農(nóng)民增收后勁不足，通過推進城鄉(xiāng)要素平等交換，實現(xiàn)農(nóng)村集體用地與國有土地同等入市、同地同權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

十八屆三中全會以來，我國對集體土地制度改革，采取的是系統(tǒng)的、全方位的頂層設(shè)計，即從確權(quán)、試點流轉(zhuǎn)，再到2020年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，最后達到賦予農(nóng)民同等的土地權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。十八屆三中全會以后,集體經(jīng)濟范疇“三塊地”（耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、非經(jīng)營性的宅基地）的改革全面提速。

由于集體土地關(guān)乎8億農(nóng)民的民生、社會穩(wěn)定、耕地紅線、生態(tài)保護，制度問題又相當復雜，實踐中則采取了由易到難、漸進改革的一般路徑。

首先，“三塊地”改革試點之初，中央就提出堅守“土地公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損”三條改革底線；其次，集體土地流轉(zhuǎn)從最易環(huán)節(jié)展開，如耕地宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等。

事實上，十九大報告已明確，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。也就是說，在改革開放以來農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)”分置，這是繼家庭承包責任制后，農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

“兩權(quán)”分離實行農(nóng)戶平均承包土地，解決了十幾億人口的溫飽問題。但是，承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)合一”、土地碎片化（全國戶均耕地7.5畝、5.7塊）、封閉運行的格局，不適應城鄉(xiāng)要素充分融合，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多樣化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)村人口大規(guī)模進城，農(nóng)業(yè)成本上升，經(jīng)營效率下降，以及農(nóng)民要獲得財產(chǎn)權(quán)益等新形勢和新訴求。

因此，“三塊地”中，耕地承包權(quán)近年來快速流轉(zhuǎn)。目前，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的超過了7000萬戶，比例近30%，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人，農(nóng)民合作社達到190萬個，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過65%。

承包地“三權(quán)”分置改革還引導和推動更多資本、技術(shù)、人才、管理、金融等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，推動發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，催生了家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。

同時，集體建設(shè)用地入市也轟轟烈烈地展開。特別是針對新市民建設(shè)市場化的租賃住房，2017年國家確立了13個熱點城市開展試點，這已成為大城市集體建設(shè)用地入市穩(wěn)定和可行的渠道。

但目前，“三塊地”中，唯有宅基地市場化流轉(zhuǎn)進展不足。事實上，近年來隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷徙，整村“空心化”問題很嚴重。中科院2013年的測算顯示，全國宅基地總共約有2.7億畝，空置約1.14億畝，占比近40%。如果不改變用途，處于空置狀態(tài)的這1.14億畝宅基地，多半還要繼續(xù)空置下去。

未來，我國城鎮(zhèn)化浪潮不可阻擋，進城并分享城市化和現(xiàn)代化紅利，這是互聯(lián)網(wǎng)消除信息不對稱、交通大發(fā)展降低城鄉(xiāng)交融成本后，多數(shù)農(nóng)民的強烈訴求。1.14億畝差不多相當于5個北京市的大小了，這是巨大的資源錯配和浪費。

目前看，全國可入市的經(jīng)營性集體建設(shè)用地只有5000萬畝，一部分已經(jīng)以各種形式（小產(chǎn)權(quán)房、加工制造基地、工業(yè)區(qū)等）進入市場，且不是每一個村都有經(jīng)營性建設(shè)用地，也即村民間擁有的經(jīng)營性建設(shè)用地的份額差別較大。但是，村民宅基地擁有差別不大，世代居住也使得權(quán)屬更明確，更易于流轉(zhuǎn)。宅基地相比建設(shè)用地會低廉一些，按每畝50萬元計算，將盤活50萬億元以上，這是巨大的財產(chǎn)紅利。

近年來城鄉(xiāng)間龐大的基礎(chǔ)網(wǎng)絡完成鋪設(shè)，不僅包括道路、有線電視、通訊網(wǎng)絡、物流等，也包括土地承包、新農(nóng)合和新農(nóng)保等社會保障和公共服務網(wǎng)覆蓋面擴大。有形和無形網(wǎng)絡覆蓋，把13億人連在一起，也促成了史無前例的城鄉(xiāng)要素融合。

一方面，高成本驅(qū)使城市居民到鄉(xiāng)村承包土地，開展規(guī)?；N養(yǎng)殖，完全可通過村村合并、農(nóng)民集中居住，將宅基地復墾為耕地，將被點狀分布的宅基地分割的耕地連片，實現(xiàn)更高水平的規(guī)模經(jīng)營。

另一方面，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，這既是城鄉(xiāng)居民對美好生活向往的訴求，也是在堅持土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，充分放活土地經(jīng)營權(quán)，夯實農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)收益，實現(xiàn)共同富裕。

此外，在用途管制的框架內(nèi)，可以通過建設(shè)用地“增減掛鉤”等模式來實現(xiàn)宅基地其他合法流轉(zhuǎn)形式。早在2013年，國土部就批準將“增減掛鉤”試點擴展到29個省。宅基地復墾釋放出建設(shè)用地指標，可在大城市公開市場化出讓，這一模式可以說是農(nóng)村居民分享城市化、土地資產(chǎn)收入的重要途徑。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）