如何在房地產(chǎn)調(diào)控中分清中央和地方事權

每經(jīng)編輯 馮焱東    

馮焱東

在上周剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議中，針對房地產(chǎn)調(diào)控首次提出“分清中央和地方事權”，筆者認為這是對房地產(chǎn)調(diào)控認識的一個重大進展和深化，對于完善房地產(chǎn)調(diào)控將發(fā)揮關鍵的作用。

圖片來源：視覺中國

眾所周知，房地產(chǎn)是個地方性產(chǎn)業(yè)，地方政府對房地產(chǎn)健康發(fā)展與否影響極大，主要表現(xiàn)在這幾個方面：

一是各地各城鎮(zhèn)的土地供應主要掌握在地方政府手中，雖然新增建設用地指標受國家統(tǒng)一計劃安排，但地方政府有各種方法可以盤活龐大的存量土地，每年出讓多少土地、以什么底價出讓、土地競拍時溢價到一定程度后如何處理、土地款的付款方式、出讓地塊的主要區(qū)域分布、保障房租賃房土地的安排、住宅商業(yè)及公建配套基礎設施等各種用地的比例如何等等，主要由地方政府確定。

二是在需求端調(diào)控的手段、力度和及時性等方面，地方政府也發(fā)揮著重大作用。比如購房入戶政策、二手房交易的促進或抑制政策、購房租房的補貼政策、限購限貸限價政策的協(xié)調(diào)與落地、供應過大時鼓勵需求的各項政策及時或延時推出等等，地方政府有很大的話語權。

三是拆遷政策。拆遷對一個城市房地產(chǎn)的供應和需求兩方面都會產(chǎn)生直接影響，在某些時段甚至成為左右房地產(chǎn)發(fā)展趨勢的首要因素，而拆遷政策主要由地方政府研究制定。

四是城市規(guī)劃及短中期建設計劃對房地產(chǎn)影響很大，城市規(guī)劃是房地產(chǎn)發(fā)展龍頭，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)、近期建設計劃等，直接決定了房地產(chǎn)發(fā)展的空間與時間安排，這些主要由地方政府主導。

五是地方政府必要時可以約談開發(fā)商，進行窗口指導，還可以通過地方國企的開發(fā)銷售行為來引導當?shù)厥袌觥?/p>

六是地方政府在地方房地產(chǎn)發(fā)展與調(diào)控的輿論導向上有較大影響力。

總之，無論是地方房地產(chǎn)的發(fā)展，還是地方房地產(chǎn)的調(diào)控，地方政府的作用極為重要、不可替代，地方政府可以通過土地供應、住房需求、行政、地方法規(guī)、財稅、金融、窗口指導、城市規(guī)劃、輿論引導、拆遷等多種手段對房地產(chǎn)發(fā)揮全方位的影響力。

雖然房地產(chǎn)是一個地方性極強的產(chǎn)業(yè)，但中央政府對這個行業(yè)同樣高度關注，因為房地產(chǎn)關系到千家萬戶的住房問題，關系到金融穩(wěn)定和經(jīng)濟安全。房地產(chǎn)發(fā)展得好，可以拉動經(jīng)濟增長；房地產(chǎn)發(fā)展出現(xiàn)問題，則可能威脅整個經(jīng)濟金融安全與社會穩(wěn)定，所以中央政府必須責無旁貸地擔負起調(diào)控的重大責任，特別是財稅和金融兩大宏觀調(diào)控政策以及土地宏觀政策、城鎮(zhèn)化政策對房地產(chǎn)影響至巨，這幾大政策主要由中央政府主導，中央政府在宏觀調(diào)控中必須考量其對房地產(chǎn)的影響，并專門制定相關政策。

房地產(chǎn)調(diào)控需要中央和地方政府兩者共同參與，兩者缺一不可。問題的關鍵是，中央和地方在房地產(chǎn)調(diào)控中需要處理好關系，分清事權，發(fā)揮兩級政府協(xié)同作用，避免二者政策可能產(chǎn)生沖突。近些年來房地產(chǎn)市場調(diào)控有之所以有一些不盡如人意的地方，很大程度上就是因為二者在房地產(chǎn)調(diào)控中的關系不夠協(xié)調(diào)。

必須承認，中央和地方對房地產(chǎn)調(diào)控的立足點存在著一定的差異，回避這一事實，調(diào)控關系很難理順。房地產(chǎn)業(yè)關系到國計民生，拉動性極強，關系經(jīng)濟增長及金融安全乃至社會穩(wěn)定，中央對房地產(chǎn)能否健康持續(xù)發(fā)展格外關注。

同時房地產(chǎn)又是地方性產(chǎn)業(yè)，各地發(fā)展情況分化十分顯著，按理地方政府應該是調(diào)控的責任主體，但地方迫于財政收入與GDP發(fā)展等壓力，有土地收入最大化的傾向，這就與中央穩(wěn)定地價、房價的調(diào)控目的直接存在沖突；而且地方領導核心考核目標并沒有和房地產(chǎn)調(diào)控目標緊密掛鉤，所以地方調(diào)控政策往往時機滯后且力度有限，經(jīng)常是中央發(fā)話督導后才出臺實質(zhì)性措施，調(diào)控效果難免不太理想。

如何分清中央與地方事權、處理好中央調(diào)控與地方調(diào)控的關系？

筆者認為，中央政府應注重以下幾個方面：一是鑒于房地產(chǎn)的地方性與各地分化明顯的特點，中央要把房地產(chǎn)調(diào)控的主體責任落實到地方，并賦予地方足夠權利，比如金融政策，地方可以有更大的發(fā)言權。在中央對地方主要考核指標中，加大房地產(chǎn)是否健康發(fā)展、房價是否合理的權重和力度。

二是中央政府首先要建立全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場監(jiān)測體系，應包括顯性庫存及其去化周期分析、潛在房地產(chǎn)供應量分析、需求預測分析、成交與價格走勢監(jiān)測、拆遷政策對房地產(chǎn)市場供求兩方面影響、地方房地產(chǎn)調(diào)控主要政策、二手房市場走勢、租賃房保障房建設情況、房價收入比、租售比、房地產(chǎn)金融等各種指標。這些數(shù)據(jù)和指標，是評判各地房地產(chǎn)是否健康發(fā)展和實施調(diào)控的依據(jù)，也是中央判斷地方政府調(diào)控是否得力、落實“房住不炒”政策到位與否的依據(jù)。

三是在中央財稅、金融兩大宏觀經(jīng)濟政策及其他土地、城鎮(zhèn)化等相關政策中，要單列出房地產(chǎn)的專項政策，進一步深化研究對房地產(chǎn)的影響及如何引導。在一線和熱點二三線城市，房地產(chǎn)金融屬性被強化，導致地價房價過快上漲，所以金融政策制定必須考慮房地產(chǎn)，房地產(chǎn)調(diào)控必須倚重金融。

四是中央各相關部門在房地產(chǎn)調(diào)控中的責權利關系要進一步理順。金融部門管著房地產(chǎn)的“銀根”，國土部門管著房地產(chǎn)的“地根”，住建部作為房地產(chǎn)主管部門卻沒有得力抓手，這就需要房地產(chǎn)調(diào)控的中央聯(lián)席會議制度進一步加強。各部門應各司其職，責權利關系要清晰表述出來，保證中央各部門的協(xié)調(diào)性，避免誰都參與調(diào)控、誰都不負最終責任的“九龍治水”情況出現(xiàn)。而“一行三會”也可以貫徹中央“因城施策”精神，把房地產(chǎn)金融政策調(diào)整權利有條件下放到地方金融管理部門，確保地方金融管理部門配合地方政府，根據(jù)房地產(chǎn)市場異常波動隨時采取措施。

與此同時，在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，地方政府需要做好以下幾方面工作：

一是提高認識，把房地產(chǎn)健康發(fā)展作為施政的一個重要方面，把房價控制在合理水平、保障房建設、租售并舉、“房住不炒”等作為施政的核心目標之一。

二是保障房地產(chǎn)市場檢測體系有效運轉(zhuǎn)，實時把握市場發(fā)展動態(tài)，及時上報數(shù)據(jù)與指標，為兩級政府調(diào)控提供依據(jù)。

三是地方政府也可以考慮建立房地產(chǎn)調(diào)控委員會，各相關部門如土地、住建、財稅、規(guī)劃、發(fā)展改革等部門分別參與，同時地方政府要加強與地方“一行三會”等部門的聯(lián)系，保持順暢溝通。

四是調(diào)控要及時出手，金融和財稅等等調(diào)控政策要常態(tài)化使用，不應出現(xiàn)市場激烈變化、政策卻姍姍來遲甚至無動于衷的情況。這方面可以借鑒香港特別行政區(qū)的經(jīng)驗。香港作為全球范圍經(jīng)濟自由度最高的地區(qū)之一，2009年至2015年的6年內(nèi)對房地產(chǎn)7次出手調(diào)控，因為房地產(chǎn)市場變化很快，波動很大，調(diào)控必須緊跟著市場波動情況及時出手，不能等到問題很嚴重時才有動作，要避免“急病遇到慢郎中”現(xiàn)象出現(xiàn)，做到調(diào)控的短效機制和長效機制并重。

五是地方金融部門要主動配合地方政府，并在地方調(diào)控體系中積極發(fā)揮主導作用。地方金融管理部門要充分意識到自己在房地產(chǎn)調(diào)控中的重大責任，積極維護地方房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展和金融安全，確保兩者良性循環(huán)。 （作者為浙江鉑睿資產(chǎn)管理公司副總裁）