財(cái)政部：打消地方債中央買(mǎi)單和政府兜底幻覺(jué)

2018年地方政府債務(wù)（下稱地方債）強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)脈絡(luò)清晰。

就在近日江蘇、貴州兩省20個(gè)市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)情況公布后，12月23日，審計(jì)署公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），在介紹近些年地方債管理舉措和地方違法違規(guī)舉債成因分析后，闡明下一步地方債管理思路。

其中為了化解存量隱性債務(wù)，財(cái)政部提出，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。

遏制隱性債務(wù)

在下一步地方債管理工作中，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量被放到第一位。

雖然目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地方政府繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP（政府和社會(huì)資本合作）、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

比如，去年6月審計(jì)署公布的地方政府債務(wù)重點(diǎn)專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個(gè)省份通過(guò)違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度地存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益等承諾。

針對(duì)上述審計(jì)署發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，各地也在積極整改。12月23日披露的國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告稱，對(duì)違規(guī)舉債問(wèn)題，相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷(xiāo)承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對(duì)其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

對(duì)于遏制隱性債務(wù)增量，財(cái)政部從地方政府、金融機(jī)構(gòu)和中央企業(yè)三個(gè)層面下手。

財(cái)政部稱，將進(jìn)一步完善地方建設(shè)項(xiàng)目和資金管理。加大財(cái)政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項(xiàng)目建設(shè)。有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目。

另外，管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門(mén)”。督促金融機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來(lái)源或沒(méi)有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得提供融資，嚴(yán)格按商業(yè)化原則提供融資。

此外，強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。

打破兩大“幻覺(jué)”

在遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)之后，如何積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)成為關(guān)鍵。

財(cái)政部分析發(fā)現(xiàn)，地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保的原因，除了有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)度舉債謀“政績(jī)”，急于超前發(fā)展不考慮還錢(qián)外，對(duì)違法違規(guī)融資問(wèn)責(zé)不到位也是重要原因。

近日財(cái)政部下屬中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院一份調(diào)研報(bào)告也指出，在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的“或有負(fù)債”。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒(méi)有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部分析稱，一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底幻覺(jué)，加上政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和個(gè)人績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目趨之若鶩，沒(méi)有按照市場(chǎng)化原則嚴(yán)格評(píng)估政府背景項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。

對(duì)于市場(chǎng)上地方債上級(jí)政府兜底和政府背景融資項(xiàng)目政府兜底的普遍認(rèn)識(shí)，上述《報(bào)告》稱，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。

其實(shí)，早在2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》中就明確，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

而2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中，更是重申了地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則，省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃。

對(duì)于化解隱性存量債務(wù)，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

另外，下一步地方債治理工作中，財(cái)政部還提出了穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”。堅(jiān)決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺(tái)。

第一財(cái)經(jīng)記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在目前已公開(kāi)披露的9起地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保案例中，6起案例中地方政府融資平臺(tái)公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款對(duì)象。

銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單共有11734家，其中9236家仍按平臺(tái)管理，另外2498家已經(jīng)退出平臺(tái)。

財(cái)政部還表示，下一步健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，研究出臺(tái)終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法。督促省級(jí)政府健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任。

目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省、貴州省和銀監(jiān)會(huì)已對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予撤職、行政降級(jí)、罰款等處分。

剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)2018年切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。多位接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪的專家認(rèn)為，為防范風(fēng)險(xiǎn)，2018年地方政府債務(wù)監(jiān)管問(wèn)責(zé)將持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)。

（來(lái)源：一財(cái)網(wǎng) 作者：陳益刊 圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)）