供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革兩周年：成效、誤區(qū)與展望

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周代數(shù)

供給和需求是宏觀經(jīng)濟(jì)一個硬幣的兩面，二者的對稱平衡是維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)階段，消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)、市場競爭格局、資源環(huán)境要素等呈現(xiàn)出新的階段性變化。

2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，其出發(fā)點(diǎn)就是要改革經(jīng)濟(jì)體的供給面，強(qiáng)化以企業(yè)為中心的資源配置機(jī)制，調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量，形成有效供給，并與“穩(wěn)增長”、“穩(wěn)中求進(jìn)”相對應(yīng)的需求管理政策有效配合，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)促發(fā)展、需求側(cè)穩(wěn)增長，供求雙輪驅(qū)動、共同發(fā)力的格局，使國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)在新常態(tài)下的平穩(wěn)較快增長。

2017年10月，黨的十九大報告提出：“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”。時隔供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施兩周年之際，新產(chǎn)業(yè)、新消費(fèi)、新模式、新投資孕育著蓬勃生機(jī)，這其中既取得了卓越的成效，然而一些地方或部門在執(zhí)行過程中也有部分誤區(qū)尚待厘清。

圖片來源：視覺中國

一、成效

作為中央提出的新型施政理念之一，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”成為從中央到地方各項(xiàng)政策文件的熱門詞匯，它將政策制定者、市場參與者關(guān)注的重心從過去需求側(cè)的投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”轉(zhuǎn)移到了供給側(cè)的勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素上來，核心是解除要素的供給抑制，提高全要素生產(chǎn)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)動力。

總體來看，制約當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的核心變量是制度要素，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念的提出，在一定程度上豐富了施政者的視野，為剔除一部分不適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的體制障礙、釋放制度紅利提供了可能。

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施兩年來的效果看，“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)全面推開、亮點(diǎn)紛呈。去產(chǎn)能——鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能出清；去庫存——重點(diǎn)化解三、四線城市過剩房地產(chǎn)庫存；去杠桿——加強(qiáng)金融監(jiān)管與風(fēng)險防范，化解地方債務(wù)風(fēng)險，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險底線；降成本——分別在減稅降費(fèi)、降低融資成本、降低用地用能成本方面成效顯著；補(bǔ)短板——圍繞脫貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、增加創(chuàng)新發(fā)展動能、提升公共服務(wù)質(zhì)量、加大環(huán)境保護(hù)力度等方面精準(zhǔn)發(fā)力。

具體來看：去產(chǎn)能方面，解決煤炭、鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題是去產(chǎn)能的關(guān)鍵。為此，國家層面出臺了鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見，同時出臺關(guān)于建材工業(yè)、有色金屬工業(yè)和石化產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見。2016、2017兩年鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)均超額完成，企業(yè)兼并重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展。嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能并推行減量化生產(chǎn)，積極推動企業(yè)兼并重組和轉(zhuǎn)型升級，多個行業(yè)較大幅度地實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈的目標(biāo)。

去庫存方面，通過戶籍制度、住房制度、公積金管理制度、城市更新（舊改、棚改、城中村改造）制度等領(lǐng)域改革，一定程度化解了不斷高企的房地產(chǎn)庫存面積。兩年來，全國商品房待售面積大面積減少，通過“租售同權(quán)”等創(chuàng)新舉措培育和發(fā)展了住房租賃市場，2016年、2017年的工業(yè)產(chǎn)品庫存連續(xù)同比負(fù)增長。截至2017年9月，全國商品房待售面積為6.03億平方米，相比2015年末高點(diǎn)下降1.16億平方米，降幅達(dá)到16%。

去杠桿方面，兩年來，去杠桿穩(wěn)妥推進(jìn)。2016年12月6日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實(shí)降低企業(yè)杠桿率稅收支持政策的通知》，強(qiáng)調(diào)將“落實(shí)和完善降杠桿財稅支持政策”作為重要任務(wù)，要求各級財稅部門切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)成本，為企業(yè)降杠桿創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。通過推進(jìn)兼并重組、完善現(xiàn)代企業(yè)制度強(qiáng)化自我約束、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、有序開展市場化銀行債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)、發(fā)展股權(quán)融資等七大手段，積極穩(wěn)妥降低了企業(yè)杠桿率。

降成本方面，2016年8月22日，國務(wù)院印發(fā)《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，清理規(guī)范了工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金政策，加大了電力等行業(yè)的成本費(fèi)用管控力度，壓縮非生產(chǎn)性支出，提升企業(yè)的經(jīng)營管理質(zhì)量和效益。同時，全面開展?fàn)I改增試點(diǎn)工作，落實(shí)國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要求，清理規(guī)范涉企收費(fèi)，通過取消或下放審批事項(xiàng)降低了制度性交易成本，降低人工、資金、用電等要素成本，切實(shí)減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

補(bǔ)短板方面，國務(wù)院加大了脫貧攻堅(jiān)、災(zāi)后水利和城市防洪排澇、農(nóng)業(yè)、軟硬基礎(chǔ)設(shè)施、新產(chǎn)業(yè)、企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的補(bǔ)短板力度，通過了脫貧攻堅(jiān)、教育脫貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面補(bǔ)短板的五年規(guī)劃。在創(chuàng)新和消費(fèi)品升級方面補(bǔ)短板的亮點(diǎn)較多，加大了土地政策引導(dǎo)支持，鼓勵創(chuàng)新，滿足創(chuàng)新用地需求，支持發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。從實(shí)施效果來看，生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、水利等基建投資增速均保持在20%以上。

二、誤區(qū)

1、去產(chǎn)能要靠市場主導(dǎo)而不是靠行政命令

去產(chǎn)能被列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之首，從中央到地方的去產(chǎn)能政策出臺頻率也最高，過去幾年，很多國企都是在被動等待中央層面的去產(chǎn)能指標(biāo)和指示，導(dǎo)致去產(chǎn)能在一定程度上依賴于行政命令，而沒有依靠市場主導(dǎo)。

改革開放以來的實(shí)踐證明，政府行政和計(jì)劃收手段管不好產(chǎn)能，雖然行政命令的辦法在短期可能會抑制或者助長產(chǎn)能規(guī)模，但從長期看可能會造成新的供給過剩或者供給不足。實(shí)際上，去產(chǎn)能應(yīng)該更多運(yùn)用市場化的優(yōu)勝劣汰手段、讓企業(yè)根據(jù)市場供求關(guān)系發(fā)揮主體作用，優(yōu)勝劣汰，自動出清。當(dāng)然，考慮到過剩產(chǎn)能行業(yè)往往關(guān)乎就業(yè)問題，針對工人的分流、培訓(xùn)及再就業(yè)等方面可以由政府來提供一些公共保障政策。

2、房地產(chǎn)去庫存的同時不能忘了去泡沫

在不斷推出的去庫存政策的影響下，中國房地產(chǎn)市場庫存出現(xiàn)了顯著的下降趨勢，待售商品房的同比增速已經(jīng)由2016年初的15.7%降至2017年10月的~13.3%。

但是，房地產(chǎn)去庫存是在一線和部分二線城市房價暴漲的情況下出現(xiàn)的，地產(chǎn)泡沫越來越大，與房地產(chǎn)市場去庫存同時出現(xiàn)的則是居民加杠桿的力度不斷增加，個人購房貸款增速已經(jīng)由2015年初的17.6%增至2017年9月的26.2%。特別是企業(yè)貸款增速不斷下降，社會杠桿分布出現(xiàn)了企業(yè)降杠桿、居民加杠桿的特征。

房產(chǎn)既有消費(fèi)屬性，又有投資屬性，過去十幾年房子“只漲不跌”的幻象嚴(yán)重扭曲了住房的供求關(guān)系，導(dǎo)致了高庫存、高泡沫并存的現(xiàn)狀。在去庫存的過程中必須堅(jiān)持去泡沫，必須堅(jiān)定地抑制投資需求，保障住房的消費(fèi)需求，將“房子是用來住、不是用來炒的”作為其基本定位。

目前北京、上海和深圳等地已探索企業(yè)自持租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房等多種舉措推進(jìn)“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”，唯有這樣，才能讓剛需族有參與的熱情，才能讓無房者實(shí)現(xiàn)住有所居的基本福祉，才能共繪“美麗中國”的美好畫卷。

3、去杠桿是長期任務(wù)不是短期任務(wù)

實(shí)際上，全社會的債務(wù)杠桿率是政府、非金融企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和居民的債務(wù)總額占GDP的比重，那么，“去杠桿”要么是“減分子”，即政府或者央行承接債務(wù)；要么是“增分母”，通過積極激活經(jīng)濟(jì)動能來擴(kuò)大GDP規(guī)模；要么是改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，即不同層級、不同主體之間的債務(wù)承接與置換。

這三種模式都非一日之功，因?yàn)楦吒軛U不是一天加上去的。其中，國企的高杠桿率更是由來已久，背后的核心原因是預(yù)算軟約束現(xiàn)象在中國長期存在，導(dǎo)致地方政府融資平臺的大規(guī)模借債，以及各類國有企業(yè)的高負(fù)債擴(kuò)張。所以，去杠桿也必然是一個相對痛苦而漫長的過程。

此外，非金融企業(yè)的杠桿率才是真正最值得關(guān)注之處。根據(jù)國際清算銀行的測算，若將中國經(jīng)濟(jì)的杠桿率水平按照家庭、非金融企業(yè)、金融企業(yè)和政府四個部門進(jìn)行分解，可以發(fā)現(xiàn)非金融企業(yè)的杠桿率高達(dá)170.8%，遠(yuǎn)高于G20平均、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平均和新興市場平均的92.3%、86.0%和103.6%。在其統(tǒng)計(jì)的42個經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，只有盧森堡、愛爾蘭等非金融企業(yè)有著更高的杠桿比率。因此去杠桿的重?fù)?dān)最終要落在非金融企業(yè)身上，亟須精準(zhǔn)施力。

4、降成本不等于全面縮減支出

降成本不能簡單理解為減負(fù)，而應(yīng)回歸到轉(zhuǎn)型升級和供需平衡上，不能以犧牲質(zhì)量為代價。在成本不變的前提下，優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)其實(shí)更可取。以企業(yè)降成本為例，如果一味通過降薪縮減成本，很可能導(dǎo)致企業(yè)人心不穩(wěn)、積極性降低，其結(jié)果很可能發(fā)生劣幣驅(qū)逐良幣的逆向選擇。在降成本的問題上，通過積極采取措施或創(chuàng)造條件，支持企業(yè)由制造向智造邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，通過改變企業(yè)的生產(chǎn)組織方式來降低成本。

5、補(bǔ)短板要考慮發(fā)展差異而不能一刀切

要堅(jiān)持以時間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移，因地制宜、因時制宜地開展補(bǔ)短板工作。補(bǔ)短板本是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，但過去兩年來，很多補(bǔ)短板工作沒有考慮到地區(qū)之間、部門之間的發(fā)展差異，搞齊步走、一刀切。補(bǔ)短板應(yīng)該根據(jù)實(shí)際條件和發(fā)展需要有重點(diǎn)、有步驟地采取措施，著重解決那些突出矛盾和焦點(diǎn)問題上的短板，把那些確實(shí)是本部門、本地區(qū)想要超越現(xiàn)有發(fā)展水平、取得新的發(fā)展成就的最大制約因素或者最明顯滯后領(lǐng)域加以補(bǔ)齊拉長。

三、展望

黨的十九大勝利閉幕，新時代、新思想、新戰(zhàn)略將引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)由高速率增長逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍將是未來較長時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，也被寄予了新的期許，承載了新的歷史使命。黨的十九大報告提出解決供給側(cè)的“不平衡、不充分”矛盾將是中國當(dāng)前及未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，就是要以“新供給”淘汰“舊供給”，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化。

2018~2020年是連接“全面建成小康社會決勝階段”與“中國特色社會主義新時代”的關(guān)鍵時期，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也將步入為存量經(jīng)濟(jì)嫁接新動能的“下半場”。后供給側(cè)改革時代應(yīng)該破立并舉，“破”旨在優(yōu)化存量資源配置，“立”旨在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)供需動態(tài)平衡。

總體來看，過去兩年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“減法”（減少低端供給和無效供給，破除“僵尸企業(yè)”等）做得可圈可點(diǎn)，未來要更加重視做“加法”，“加”要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的高附加值節(jié)點(diǎn)做文章、圍繞消費(fèi)升級和知識密集型服務(wù)業(yè)做文章、圍繞民生問題、社會發(fā)展瓶頸問題做文章。在實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”和實(shí)施“中國制造2025”等計(jì)劃，運(yùn)用技術(shù)、環(huán)保、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等法治化、市場化手段，淘汰落后產(chǎn)能，培育新動能，打造具有競爭力的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體。（作者為中國財政科學(xué)研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國財政學(xué)會投融資專業(yè)委員會委員）