從深圳“土地新政”看大城市供地制度改革的方向

每經(jīng)編輯 李宇嘉    

李宇嘉

近日，深圳發(fā)布《關(guān)于完善土地供應(yīng)管理的若干意見（征求意見稿）》，其中恢復(fù)1988年取消的“土地劃撥制度”備受關(guān)注。

劃撥與出讓是我國現(xiàn)行的用地供應(yīng)“雙軌制”，前者是針對行政辦公、教育醫(yī)療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地?zé)o償劃給特定用地主體的供地模式；后者是針對非公益性、盈利性用地需求，以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。

劃撥與出讓是兩種相反的供地模式，前者是行政無償配置，產(chǎn)權(quán)歸政府，不可抵押或轉(zhuǎn)讓，公益或非盈利性用途終結(jié)，政府可無償收回；后者是市場化有償出讓，產(chǎn)權(quán)歸用地主體，可抵押或轉(zhuǎn)讓，政府不可無償收回。

在1978年土地有償使用改革前，劃撥是唯一的供地模式。之后，從深圳、廈門開始，出讓代替劃撥，成為供地（特別是經(jīng)營性供地）的主要模式。

可以說，出讓代替劃撥，無論對提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，形成和完善要素市場，顯化土地資產(chǎn)屬性，抑或?yàn)楦咚偻七M(jìn)的城市化和經(jīng)濟(jì)增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。最先突破劃撥土地這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，推進(jìn)土地市場化配置，敲響中國土地有償出讓“第一錘”的深圳，在1988年率先取消劃撥，啟動(dòng)出讓這一市場化供地模式。

那么，在繼續(xù)深化要素市場化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，緣何恢復(fù)劃撥這一計(jì)劃色彩濃重的供地方式呢？

這要從深圳用地模式說起。改革之初，國家允許深圳特區(qū)探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協(xié)議出讓為主，2004年“8·31”大限后，國家規(guī)定所有經(jīng)營性用地一律“招拍掛”出讓，“一對一”的協(xié)議出讓開始退出，深圳經(jīng)營性用地也全部啟動(dòng)“招拍掛”。

盡管國家明確公益性或非盈利用地可以在限定范圍內(nèi)繼續(xù)采取劃撥模式，但考慮到自身土地資源稀缺，為探索多元化土地供應(yīng)模式，特別是探索政府向市場“買服務(wù)”的公共財(cái)政模式，探索PPP、非盈利性項(xiàng)目自主融資，激發(fā)用地主體挖掘土地價(jià)值，對公益性或非盈利性用地，深圳采取“協(xié)議免地價(jià)”出讓的創(chuàng)新模式。這種模式下，不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足，而且土地的價(jià)值顯化，特別是土地融資功能得到體現(xiàn)，提高了公共服務(wù)供給效率。

深圳特區(qū)成立近40年，常住人口增長20多倍，人均GDP更增長了150倍，高效的供地方式迎合了人口暴增后帶來的公共服務(wù)“落地”和融資需求，也以完善的道路交通、市政管網(wǎng)、科教文衛(wèi)等支持企業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)布局。迄今，無論是城市管理、城市規(guī)劃，或是生活服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，深圳都是全國最好的城市之一。但是，特區(qū)成立以來，年均約30平方公里的供地，讓深圳這個(gè)面積最?。?990平方公里）的大城市，最先逼近50%的開發(fā)強(qiáng)度警戒線，被迫開啟存量盤活。

近年來，深圳產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型，引以為豪的互聯(lián)網(wǎng)、智能科技、創(chuàng)意文化等，源源不斷地吸引人才，人口大規(guī)模流入，近年來深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬~60萬。但是，高成本、高房價(jià)是創(chuàng)新大敵，深圳吸引人才、留住產(chǎn)業(yè)已面臨巨大挑戰(zhàn)?；诘统杀?、低房價(jià)優(yōu)勢，杭州、成都等“新一線”城市正在大規(guī)模招攬人才和企業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)面臨的競爭是全球競爭，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、智能科技創(chuàng)新進(jìn)入“瓶頸期”，成本是競爭的主導(dǎo)因素，深圳科技企業(yè)外遷逐漸成為一種趨勢。

同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場”，即外來人口本地化和公共服務(wù)均等化。吸引人才和人口流入的殺手锏，也將從過去的“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)到“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。因此，對戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務(wù)，將是深圳能否繼續(xù)吸引人才，保持城市競爭力的關(guān)鍵。“協(xié)議免地價(jià)”的公共服務(wù)供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務(wù)供給靈活高效。但是，協(xié)議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

同時(shí)，協(xié)議出讓下用地手續(xù)千差萬別，有的過了“批地會”或確定規(guī)劃圖便生效，但后續(xù)批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割銷售等現(xiàn)象難以避免，有的還通過“補(bǔ)地價(jià)”變成了商品房。近年來，深圳房價(jià)暴漲，巨大的溢價(jià)紅利誘惑下，很多過去出讓的協(xié)議免地價(jià)用地，想通過“補(bǔ)地價(jià)”轉(zhuǎn)作商品房開發(fā)，這背離了協(xié)議出讓用地公益性、非盈利性的本源。這類用地也無法像劃撥一樣由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。

深圳引以為豪的新興產(chǎn)業(yè)，其吸引人才和人口的競爭力正在下降，未來必須要靠公共服務(wù)。顯然，主政者意識到了這一點(diǎn)，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實(shí)上就是在增加和完善公共服務(wù)。過去近40年來，深圳一直重視經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在要補(bǔ)公共服務(wù)的欠賬，卻苦于沒有新增土地，近幾年用推高房價(jià)、拆除低成本租賃住房（城中村），以提供空間的模式也很難維持下去。因此，強(qiáng)調(diào)政府所有權(quán)，確?？沙掷m(xù)供應(yīng)的行政劃撥供地方式恢復(fù)在情理之中。

此次深圳“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設(shè)人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務(wù)、新增供地向租賃傾斜），彰顯我國未來土地制度變革的方向是國有土地嚴(yán)格的“雙軌制”，即基于全民所有的屬性，首先通過行政劃撥供地，滿足公共服務(wù)需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務(wù)。過去協(xié)議出讓曾大行其道，劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠，但用地過程不透明、土地變相“房地產(chǎn)化”，今后則會徹底退出。

未來，國有用地經(jīng)濟(jì)功能、融資功能淡化，社會功能、服務(wù)功能顯化，城市物理形態(tài)的建設(shè)進(jìn)程趨于結(jié)束，基于完善公共服務(wù)的城市運(yùn)營開啟。只有這樣，才能將人口留在城市，樓市才不至于釀成泡沫。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）