確權(quán)頒證、“三塊地”改革、“兩權(quán)”抵押改革提速 多項(xiàng)農(nóng)村土改試點(diǎn)收官在即

記者 林遠(yuǎn)

十八大以來，我國農(nóng)村土地制度啟動了多項(xiàng)改革試點(diǎn)。這一輪改革試點(diǎn)地區(qū)全國開花，內(nèi)容包含了土地的確權(quán)頒證、土地的權(quán)利抵押、宅基地和建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)等，力度空前?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，今年多項(xiàng)試點(diǎn)將迎來收官，試點(diǎn)中取得的經(jīng)驗(yàn)和成績將會為未來的制度設(shè)計(jì)和法律修訂提供重要參考，而農(nóng)地改革也將在2018年進(jìn)入全新階段。

筑基 確權(quán)為農(nóng)村各項(xiàng)改革開啟空間

目前，全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中，共有28個(gè)地區(qū)在推進(jìn)整省農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部年初公布的消息，截至2016年底，全國2582個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)，確權(quán)面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%，山東、寧夏已率先向中央報(bào)告基本完成。按照規(guī)劃，我國要力爭在2018年底基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。

全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，是2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件首次提出的。據(jù)了解，農(nóng)地確權(quán)頒證就相當(dāng)于是為承包地“上戶口”。對于農(nóng)民來說，土地確權(quán)登記是增加財(cái)產(chǎn)性收入的制度保障，也是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的迫切需要。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所原所長秦富此前在接受記者采訪時(shí)表示，只有通過確權(quán)頒證，才能確定土地對應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能展開其他各項(xiàng)改革工作。例如，農(nóng)村土地確權(quán)頒證之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就有了保障。隨著農(nóng)村土地承包關(guān)系的逐漸穩(wěn)定和完善，使農(nóng)村土地用以抵押融資變得可能。農(nóng)民也將因此獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

然而，日前發(fā)布的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所組織研究的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》（2017）指出，在推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證之前，有關(guān)部門并沒有根據(jù)農(nóng)村承包地細(xì)碎化嚴(yán)重的實(shí)際情況，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對各戶分散的承包地進(jìn)行“互換并塊”和“按戶連片”。在這種情況下，一旦完成確權(quán)登記頒證，各農(nóng)戶嚴(yán)重細(xì)碎化的承包地將在法律上被固化，以后想要實(shí)現(xiàn)集中連片的難度將會更大。值得一提的是，在認(rèn)識到這一問題后，近年來，河南民權(quán)縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠(yuǎn)縣等地，自發(fā)開展了“互換并地”“按戶連片”工作，在土地確權(quán)頒證之前，先進(jìn)行一次內(nèi)部調(diào)整，力爭實(shí)現(xiàn)“一家一塊田”。

除了承包地確權(quán)頒證將收官外，農(nóng)村其他類型土地的確權(quán)工作也陸續(xù)得到明確。國土資源部不久前下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》，對相關(guān)工作提供了更加明確的指導(dǎo)，宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證今年也有望全面提速。

盤活 “三塊地”改革喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)

另一項(xiàng)進(jìn)入總結(jié)階段的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)被稱為“三塊地”改革試點(diǎn)，包括了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項(xiàng)改革。

這三項(xiàng)改革正式啟動于2015年2月，國家部署了33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)安排，三項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)分別包括制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制等。

實(shí)際上，“三塊地”改革旨在喚醒農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)。以宅基地改革為例，一大改革亮點(diǎn)就是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出機(jī)制。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻表示，宅基地是農(nóng)民一個(gè)重要的財(cái)產(chǎn)，由于農(nóng)村空殼化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，滿院蒿草，確實(shí)是資源浪費(fèi)。通過出租流轉(zhuǎn)等方式，能把資源利用起來，將它盤活，對于增加農(nóng)民收入，繁榮鄉(xiāng)村，都是很有意義的。

而在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，過去，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是城市建設(shè)用地日漸短缺，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼此前告訴記者，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。現(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地多達(dá)2.5億畝，盤活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村資產(chǎn)，農(nóng)村發(fā)展將成為中國經(jīng)濟(jì)增長的“下一個(gè)風(fēng)口”。

根據(jù)規(guī)劃，到今年年底，所有“三塊地”改革試點(diǎn)將正式收官，試點(diǎn)成果呈報(bào)上級部門進(jìn)行驗(yàn)收和評估，對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。也就是說，這些改革試點(diǎn)還剩下最后不到半年的時(shí)間。

突破 “兩權(quán)”抵押為農(nóng)企引金融活水

由中國人民銀行和銀監(jiān)會負(fù)責(zé)，2015年正式啟動的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在2017年也將迎來收官。試點(diǎn)結(jié)束后，結(jié)果將上報(bào)全國人大常委會，作為修法的重要依據(jù)。

數(shù)據(jù)顯示，我國如今流轉(zhuǎn)比例已超過農(nóng)村承包地總面積的三分之一，流轉(zhuǎn)總面積超過4億畝。有專家表示，當(dāng)前中國農(nóng)村可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值估算約為100萬億元，其中耕地約40萬億元。隨著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率每年逐步提升，其中的金融需求也在不斷增加。實(shí)際上，我國土地流轉(zhuǎn)過程中的金融服務(wù)一直是薄弱環(huán)節(jié)，這也是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域迫切需要解決的問題。正因如此，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作應(yīng)時(shí)而生。

截至2016年底，全國已經(jīng)有近300個(gè)縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)，其中，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)232個(gè)縣級行政區(qū)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)59個(gè)縣級行政區(qū)，有13個(gè)地區(qū)重疊，兩項(xiàng)試點(diǎn)共計(jì)278個(gè)縣級行政區(qū)，大約占全國縣域行政區(qū)域的9.7%。記者在調(diào)研采訪中了解到，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)均在實(shí)踐“兩權(quán)”抵押貸款的過程中進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

多位專家和基層人士在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，有很多農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押可以作為有效的融資補(bǔ)充。但是，抵押擔(dān)保機(jī)制體系不健全，土地確權(quán)沒有覆蓋，評估機(jī)制不完善，抵押物處置難等，是目前各地面臨的普遍問題，這些也是未來試點(diǎn)中需要集中解決的問題。

北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所合作發(fā)展部負(fù)責(zé)人趙忠煦表示，雖然每年都在發(fā)文件加大農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新力度，但具體到金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行層面還是有很多具體困難。土地經(jīng)營權(quán)不是完整產(chǎn)權(quán)就意味著不能快速變現(xiàn)，目前相關(guān)法律修訂還沒完成，因此要有實(shí)質(zhì)上的突破，各類金融機(jī)構(gòu)對涉農(nóng)貸款的要求條件還是需要區(qū)別于其他行業(yè)，并通過加快法律修訂進(jìn)程解決土地經(jīng)營權(quán)在市場上的流通性問題，讓農(nóng)村土地也具備像商品一樣快速流通的性質(zhì)。