特朗普稅改方案闖關(guān)國(guó)會(huì)前景依然難以樂(lè)觀

每經(jīng)編輯 許生、申現(xiàn)杰    

許生、申現(xiàn)杰 

盡管打著“增長(zhǎng)”、“就業(yè)”和“降低美國(guó)家庭稅務(wù)壓力”的旗號(hào)，但美國(guó)總統(tǒng)特朗普日前所拋出的稅改大綱，卻因?yàn)樵卺t(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助等強(qiáng)制性福利支出領(lǐng)域面臨巨額債務(wù)而存在著巨大的不確定性。

如果強(qiáng)行推行廢除遺產(chǎn)稅、下調(diào)富人個(gè)稅最高邊際稅率等措施，將使巨富階層得到最大的利益“蛋糕”，從而損害稅收兼顧“效率”與“公平”的關(guān)系，并招致中下階層的反對(duì)。

由此看來(lái)，特朗普減稅方案獲國(guó)會(huì)全面通過(guò)的希望并不大，圍繞“稅改”的博弈依舊存在顯著的不確定性。

特朗普推行減稅的初衷是“富人減稅—投資增加—就業(yè)擴(kuò)大—窮人收入增長(zhǎng)”，這一邏輯看似完美，但各環(huán)節(jié)之間的矛盾沖突太過(guò)復(fù)雜，有可能使減稅效率大打折扣。

刺激增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)作為特朗普稅改方案的主要目標(biāo)，看上去并不違背人們關(guān)于稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)辯證關(guān)系的一般認(rèn)識(shí)，甚至早在總統(tǒng)競(jìng)選過(guò)程中，特朗普就直言不諱地游說(shuō)他的貧困人群選民，給富人多減稅，富人就會(huì)擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、多雇人，窮人就能脫貧。

但相較于稅收方式所支撐的轉(zhuǎn)移支付和政府投資，對(duì)富人減稅并通過(guò)就業(yè)轉(zhuǎn)化而達(dá)到窮人增收過(guò)程要漫長(zhǎng)得多，效率也低得多。

這不僅與從“富人減稅”到“窮人增收”過(guò)程所涉及的環(huán)節(jié)過(guò)多有關(guān)，也取決于對(duì)富人減稅的投資轉(zhuǎn)化率、投資就業(yè)帶動(dòng)率、社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率以及工資增長(zhǎng)率等諸多不確定性因素。

而富人減稅在下游環(huán)節(jié)的拉動(dòng)效應(yīng)則更難以預(yù)料。隨著新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式突飛猛進(jìn)的發(fā)展，資本有機(jī)構(gòu)成不斷提高，“富人減稅大規(guī)模增加就業(yè)崗位”之說(shuō)顯得過(guò)于一廂情愿，有關(guān)減稅對(duì)就業(yè)帶動(dòng)作用的衰減效應(yīng)可能會(huì)更加激烈。

基于此，最有可能的景象是——富人減稅對(duì)美國(guó)財(cái)政減收會(huì)立竿見(jiàn)影，但就業(yè)擴(kuò)大窮人增收卻遙遙無(wú)期。不僅絕對(duì)貧困一時(shí)難以解決，而且相對(duì)貧困將會(huì)難以遏制——這并非沒(méi)有先例，此前小布什政府的大規(guī)模減稅政策導(dǎo)致政府赤字嚴(yán)重，GDP增速放緩，就業(yè)和收入增長(zhǎng)緩慢，并最終釀成金融危機(jī)，這一教訓(xùn)仍時(shí)隔未遠(yuǎn)。

另一方面，特朗普放棄稅制調(diào)節(jié)，可能導(dǎo)致稅制功能退化，稅收公平受到極大威脅，讓國(guó)家治理陷入被動(dòng)。

眾所周知，美國(guó)稅制是典型的以直接稅為絕對(duì)主體的稅制體系，直接稅比重長(zhǎng)期以來(lái)一直維持在80%以上，對(duì)調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、抑制貧富差距過(guò)分拉大一直起著重要作用，可以說(shuō)是美國(guó)社會(huì)二次分配領(lǐng)域的“壓艙石”。

但即使擁有世界上調(diào)節(jié)功能最強(qiáng)大的直接稅稅制體系，美國(guó)社會(huì)近年來(lái)的收入分配差距仍然在拉大。1997~2016年20年間，美國(guó)社會(huì)基尼系數(shù)一直盤(pán)踞在0.41以上，部分年間甚至高達(dá)0.45，超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線。一旦在高度累進(jìn)的直接稅領(lǐng)域?qū)嵤┐笠?guī)模減稅政策，特別是針對(duì)巨富階層實(shí)施大規(guī)模減稅，搬走稅收調(diào)節(jié)這塊“壓艙石”，美國(guó)貧富差距有可能進(jìn)一步拉大。

根據(jù)特朗普的稅改設(shè)想，在個(gè)稅方面針對(duì)富人將最高邊際稅率由39.6%下調(diào)至35%，并進(jìn)一步廢除“替代性最低限額稅”，從征管法核定制度設(shè)計(jì)角度為富人避稅公然打開(kāi)了方便之門；并允許合伙企業(yè)等把本應(yīng)適用于個(gè)人所得稅三級(jí)累進(jìn)稅率（最高邊際稅率為35%）的征收辦法替換為統(tǒng)一適用公司稅15%的比例稅率，有分析認(rèn)為，特朗普總統(tǒng)本人將是此項(xiàng)稅改的最大受益者，他本人所擁有的商業(yè)機(jī)構(gòu)適用稅率也將降至15%。

據(jù)測(cè)算，特朗普減稅計(jì)劃中50%的減稅利益，都會(huì)流向美國(guó)社會(huì)1%的巨富階層，可每年為其減少14.1%的稅負(fù)（平均每戶每年31.7萬(wàn)美元）；而該計(jì)劃卻只能給中產(chǎn)階級(jí)家庭減少1.5%的稅收負(fù)擔(dān)（平均每戶每年1100美元）。

由于特朗普“減稅—增收”的道路太過(guò)漫長(zhǎng)，加上剛性支出難減，不僅將造成財(cái)政不可持續(xù)，更大的危害是可能出現(xiàn)債務(wù)一飛沖天的情況。

從公開(kāi)渠道所能獲得的稅改細(xì)節(jié)看，除對(duì)美國(guó)公司留存海外利潤(rùn)強(qiáng)制征收一定比例的一次性公司稅，并以此吸引美國(guó)資本回流從而增加部分稅收收入之外，特朗普稅改計(jì)劃并沒(méi)有其他比較直接的“開(kāi)源”項(xiàng)目。

據(jù)測(cè)算，僅公司稅降到15%一項(xiàng)，將使2017、2018年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政收入分別減少1080億美元和2150億美元；而中長(zhǎng)期看，為期10年的綜合稅改計(jì)劃將直接減少4.4萬(wàn)億~5.9萬(wàn)億美元的聯(lián)邦稅收收入，給聯(lián)邦財(cái)政構(gòu)成巨大壓力。

不過(guò)，白宮和國(guó)會(huì)似乎并不擔(dān)心減稅所引起的財(cái)政收入陡然下降，他們將化解財(cái)政壓力的希望高度寄托在降稅所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅基擴(kuò)大之上。

此前特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)預(yù)計(jì)，綜合減稅方案至少能夠帶來(lái)4%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但這個(gè)希望極有可能是一廂情愿。2011~2016年，美國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均僅為2%，大大低于美國(guó)歷史上3%的平均水平。而據(jù)模型測(cè)算，減稅計(jì)劃不斷膨脹的債務(wù)到一定時(shí)期將會(huì)大大減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局甚至預(yù)測(cè)，未來(lái)十年美國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增速僅為1.9%。

指望經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)充分覆蓋減稅成本不僅難度極大，而且道路注定十分漫長(zhǎng)。解決財(cái)政缺口的另外一條路徑就是大幅壓縮財(cái)政開(kāi)支，但事實(shí)上這個(gè)辦法的空間也十分有限。

盡管特朗普已經(jīng)要求削減10%的部門預(yù)算和20%的政府工作人員。在國(guó)會(huì)所能操控的全權(quán)預(yù)算支出領(lǐng)域，軍費(fèi)占比高達(dá)50%以上。如果不裁減軍費(fèi)，相關(guān)控制法案難以通過(guò)。這樣一來(lái)，更大的可能是取消部分稅收扣除優(yōu)惠、壓縮轉(zhuǎn)移支付使中下收入階層利益遭受損失，包括提出個(gè)人扣除上限，消除不明確稅收減免、廢除監(jiān)管體系、顛覆奧巴馬的私立教育政策等。

由此一來(lái)，赤字財(cái)政政策必將成為特朗普稅改方案的最終選擇。據(jù)測(cè)算，減稅所引起的赤字有望在未來(lái)10年翻番，達(dá)到每年1.2萬(wàn)億美元。這種大規(guī)模的減稅將進(jìn)一步推高聯(lián)邦債務(wù)，威脅其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

據(jù)預(yù)測(cè)，到2027年，稅改方案可能導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從現(xiàn)在77%的高位進(jìn)一步上升至111%。特朗普準(zhǔn)備在十年內(nèi)增加7萬(wàn)億美元聯(lián)邦債務(wù)。眾議院共和黨則計(jì)劃只增加3萬(wàn)億美元。國(guó)會(huì)共和黨人特別是參議院“赤字鷹派”的態(tài)度將對(duì)方案能否最終通過(guò)起到?jīng)Q定作用。但無(wú)論如何，減稅所引起的天量債務(wù)很難遏制，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將如影隨形、避無(wú)可避。

特朗普稅改方案中，被寄予厚望的引導(dǎo)美國(guó)企業(yè)回歸本土、重建美國(guó)制造業(yè)同樣充滿著極大的不確定性。美國(guó)企業(yè)界的看法就并不樂(lè)觀。大規(guī)模減稅加大赤字規(guī)模、升高利率，從而進(jìn)一步增加企業(yè)成本；美元走強(qiáng)將降低美國(guó)出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力；提高關(guān)稅也將導(dǎo)致供應(yīng)鏈破裂。大幅減稅能否抵消這些負(fù)面影響，抑或進(jìn)一步減少企業(yè)投資和就業(yè)，仍然存疑。

而對(duì)于美國(guó)中下收入階層來(lái)說(shuō)，某些項(xiàng)目補(bǔ)貼的終止將引發(fā)強(qiáng)烈不滿，比如向特定人群負(fù)擔(dān)保費(fèi)提供的補(bǔ)貼、向擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)貼計(jì)劃的州發(fā)放聯(lián)邦補(bǔ)貼等等，這基本上意味著健康保險(xiǎn)交易市場(chǎng)、醫(yī)療補(bǔ)貼擴(kuò)張和個(gè)人強(qiáng)制保險(xiǎn)的終結(jié)。這不僅將增加最高達(dá)3530億美元的聯(lián)邦赤字，同時(shí)將有多達(dá)2000萬(wàn)人失去醫(yī)保計(jì)劃覆蓋。這些問(wèn)題必然引發(fā)中下收入階層強(qiáng)烈的不安全感。

盡管改革稅制是美國(guó)國(guó)會(huì)共和、民主兩黨的共識(shí)，但是特朗普的稅改方案因?yàn)榫哂幸欢ǖ睦褐髁x色彩，所以注定面臨諸多挑戰(zhàn)。尤其是針對(duì)富人階層的大規(guī)模減稅，必然招致民主黨的程序性阻撓。如果從稅收“效率”與“公平”的視角觀察，特朗普稅改計(jì)劃對(duì)美國(guó)社會(huì)的破壞作用將隨時(shí)間的推移而逐步顯現(xiàn)。

（作者分別為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院財(cái)稅研究室主任、研究員，以及助理研究員）