互聯(lián)網(wǎng)彩票停擺兩年 閘門何時重啟仍無清晰答案

經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤  盡管互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實(shí)情況督查結(jié)果已經(jīng)上報，但互聯(lián)網(wǎng)彩票閘門何時重啟仍無清晰答案。

由財(cái)政部、民政部、體育總局組成的督察組是從今年2月份啟動督查行動的。2017年2月，財(cái)政部、民政部、體育總局發(fā)布加急文件《關(guān)于對擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查有關(guān)事宜的通知》（以下簡稱《通知》），再次查處整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。

《通知》稱，2016年2月發(fā)布《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報》以來，雖然取得一定成效，但仍有部分地方和部門整改不及時、不到位，個別地方還存在變相利用互聯(lián)網(wǎng)手段違規(guī)銷售彩票現(xiàn)象。財(cái)政部、民政部、體育總局決定成立督察組，對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，這次督察的結(jié)果已經(jīng)于3月底上報到財(cái)政部綜合司。此次督查的根源在于2015年的彩票審計(jì)結(jié)果，在當(dāng)時上報的彩票審計(jì)結(jié)果引起重視，有兩點(diǎn)被提及，一個是彩票管理體制改革，另一個便是互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題。

對于彩票管理體制改革，經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，財(cái)政綜合司負(fù)責(zé)彩票管理業(yè)務(wù)的彩票管理處已經(jīng)分拆為兩個處，分別是彩票管理處和彩票監(jiān)督處。對于互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題，財(cái)政部則在叫停之后，一直沒有“開閘”。

2015年4月3日，財(cái)政部等八部委聯(lián)合發(fā)布公告稱，除了指定的彩票發(fā)行和銷售機(jī)構(gòu)外，堅(jiān)決制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為。

過去兩年中，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票實(shí)際上處于停擺狀態(tài)。在這份公告發(fā)布兩年之際，市場對于互聯(lián)網(wǎng)彩票開閘重啟存在各種討論。

中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，彩票體制變革肯定是這兩年內(nèi)的方向，互聯(lián)網(wǎng)彩票是百姓和資本所關(guān)注的。對于彩票機(jī)構(gòu)來說，互聯(lián)網(wǎng)僅僅是一種銷售方式，目前互聯(lián)網(wǎng)彩票存在很多問題，比如彩票公益金，但很多問題的癥結(jié)都在于體制弊端。高科技和互聯(lián)網(wǎng)手段的出現(xiàn)，有時候是在倒逼我們改革。

一位彩票專家對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)監(jiān)管部門肯定應(yīng)該放開。如今互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用已十分普及，互聯(lián)網(wǎng)購彩需求一直以來就很大，如果不開通，這部分需求很可能就流入非法網(wǎng)絡(luò)博彩了。目前，技術(shù)、時機(jī)和環(huán)境都已成熟，只待政策完善即可。

督查

兩個月前，財(cái)政部、民政部、體育總局發(fā)布加急文件《關(guān)于對擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查有關(guān)事宜的通知》（以下簡稱《通知》），再次查處整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。

一位彩票行業(yè)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，此次督查還要追溯至此前審計(jì)署對彩票的審計(jì)結(jié)果。

2015年，審計(jì)署組織業(yè)務(wù)司局以及駐地方18個特派辦的審計(jì)人員參與，審計(jì)署成立了彩票資金審計(jì)項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)組織此次審計(jì)的組織實(shí)施。審計(jì)的對象包括財(cái)政部、民政部及所屬中國福利彩票發(fā)行管理中心和體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個省市的省級財(cái)政、民政、體育部門，228個省市級彩票銷售機(jī)構(gòu)，4965個彩票公益金資助項(xiàng)目。審計(jì)對象的時間跨度為2012年至2014年10月。

2015年6月公布的審計(jì)報告顯示，17個省未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財(cái)政資金支付3.06億元。

當(dāng)年4月3日，財(cái)政部、公安部、工商總局、工信部等八部委下文，宣布未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票。

2016年2月發(fā)布《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報》稱，雖然取得一定成效，但仍有部分地方和部門整改不及時、不到位，個別地方還存在變相利用互聯(lián)網(wǎng)手段違規(guī)銷售彩票現(xiàn)象。財(cái)政部、民政部、體育總局決定成立督察組，對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查。

那一次督查的內(nèi)容主要是四項(xiàng)：一是否全部整改到位，是否按規(guī)定收回財(cái)政資金，是否按規(guī)定對有關(guān)責(zé)任人執(zhí)紀(jì)問責(zé)；二是否仍存在擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為，或以O(shè)2O等形式違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票現(xiàn)象等；三是在彩票發(fā)行銷售管理、彩票資金管理、查處非法彩票等工作中發(fā)現(xiàn)的其他問題；四是對加強(qiáng)彩票監(jiān)督、規(guī)范彩票市場秩序等問題提出意見和建議。

彩票O(jiān)2O,即online　To　offline，彩票業(yè)務(wù)以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，實(shí)現(xiàn)投注站與彩民在線的鏈接。

在財(cái)政部要求督查之后，各省要求各個地方自查，經(jīng)濟(jì)觀察報獲得某省一份自查方案上報材料中，就包括了各市整改落實(shí)情況匯報及相關(guān)證明材料。匯報材料還涉及各市財(cái)政部門對挪用彩票公益金機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)等財(cái)政性資金支付網(wǎng)絡(luò)代銷問題的處理情況，例如主要措施、財(cái)政督促彩票機(jī)構(gòu)和主管部門追回財(cái)政資金并上繳國庫的情況。

另外，當(dāng)時的《通知》還要求，對拒不配合，或在督查中弄虛作假、謊報瞞報情況的，要按規(guī)定追究責(zé)任。

今年財(cái)政部、民政部、國家體育總局三部門則成立了6個督查組，每個部門負(fù)責(zé)2個小組，由司局級領(lǐng)導(dǎo)任組長，督查范圍涵蓋各省區(qū)。

公開資料顯示，2017年3月10日上午，湖南專員辦召開湖南省互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票督查會議。三部門聯(lián)合督查第五組全體人員和湖南省財(cái)政廳、民政廳、省福彩中心、省體育局、省體彩中心五部門的負(fù)責(zé)人參加了會議。譚喜宜副監(jiān)察專員對彩票監(jiān)管工作提出了幾點(diǎn)建議：一是加強(qiáng)彩票事業(yè)頂層設(shè)計(jì)，二是“疏堵結(jié)合”加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)銷售管理，三是加強(qiáng)技術(shù)手段支撐，四是多部門形成監(jiān)管合力，嚴(yán)厲打擊非法彩票。

今年督查工作于2月中旬開始，3月下旬結(jié)束，經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，督查情況總結(jié)已經(jīng)于3月底匯報到財(cái)政部綜合司。

事實(shí)上，這不是彩票主管機(jī)構(gòu)第一次發(fā)文督查整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。2015年4月八部委發(fā)文，規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票，被認(rèn)為是最嚴(yán)厲的一次整頓。這次整頓后，超過300家互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站停售，就連500彩票網(wǎng)、淘寶彩票也難逃一劫。

十年圍堵

互聯(lián)網(wǎng)彩票禁售令已經(jīng)兩年。經(jīng)濟(jì)觀察報了解到，在這期間，沒有一家互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售得到過批準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售實(shí)際上處于停擺狀態(tài)。

2015年4月3日，財(cái)政部、公安部、工商總局、工信部等八部委發(fā)文，明確未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票，這被市場視為網(wǎng)絡(luò)彩票正式停售的日期。

實(shí)際上，監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的態(tài)度幾經(jīng)變化。從2008年財(cái)政部、民政部、國家體育總局發(fā)布《關(guān)于彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)問題的通知》算起，互聯(lián)網(wǎng)彩票前后歷經(jīng)十年波折。

在這十年里，互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)歷過禁止，經(jīng)歷過放開，經(jīng)歷了輝煌，也經(jīng)歷了艱難。

不過與這一次不同的是，此前的歷次行業(yè)整頓，持續(xù)時間平均沒有超過1年。

2010年9月26日，財(cái)政部制定印發(fā)《電話銷售彩票管理暫行辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》，對開展電話、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)的審批管理、銷售管理、資金管理、安全管理以及監(jiān)督檢查等做出了規(guī)定，明確未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，不準(zhǔn)開展互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售業(yè)務(wù)。

在2011年財(cái)政部公布的《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十一批）的決定》中，對2008年出臺的不得利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的文件標(biāo)明作廢。

但是財(cái)政部隨后又在2012年2月召開緊急會議，重申了未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自利用互聯(lián)網(wǎng)、電話銷售彩票。

2013年1月出臺的《彩票發(fā)行銷售管理辦法》，再次明確了互聯(lián)網(wǎng)是彩票的合法銷售方式。

身份得到承認(rèn)后，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)在2013年展現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的趨勢。這一年，500彩票網(wǎng)和中國競彩網(wǎng)成為首批兩家獲得體育彩票網(wǎng)絡(luò)銷售牌照試點(diǎn)的網(wǎng)站。當(dāng)年8月，澳客網(wǎng)成為人民網(wǎng)子網(wǎng)站；11月，500彩票網(wǎng)在紐交所上市。

2014年，包括巴西世界杯在內(nèi)的重大賽事，推動互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量從2013年的420億元暴漲102%，達(dá)到850億元，占彩票銷售總額的比例達(dá)到20%。《2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票市場分析報告》顯示，當(dāng)年中國有超過1億以上的用戶通過互聯(lián)網(wǎng)渠道投注購買彩票，互聯(lián)網(wǎng)已成為廣大用戶的重要投注平臺和渠道。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2015年。

這一年1月15日，財(cái)政部、民政部、國家體育總局聯(lián)合下發(fā)通知，要求各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳(局)、民政廳(局)、體育局針對目前彩票市場中存在擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票現(xiàn)象開展自查自糾工作。按照通知內(nèi)容，彩票銷售機(jī)構(gòu)擅自委托網(wǎng)絡(luò)公司利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，主要方式包括代購、代銷、合買、網(wǎng)站直接銷售和客戶端直接銷售等。

一位財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，在2015年審計(jì)署審計(jì)彩票之后，互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題就被財(cái)政部重視，包括今年2月開始的這次督查，都是源于2015年那次審計(jì)。

2015年的審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票非常普遍，被抽查的18個省、直轄市中，有17個未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630億元，幾乎占到2014年全年各種彩票銷售總額的五分之一。

在這次審計(jì)中，18個省不少地區(qū)都發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售中有“吃票”現(xiàn)象。“錢收了沒打出票，彩票公益金沒有轉(zhuǎn)移到國家那里去。實(shí)質(zhì)上就是彩票的錢沒有進(jìn)行交易，被中間的互聯(lián)網(wǎng)銷售給扣下了。”一位彩票從業(yè)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。

之后，財(cái)政部一直在強(qiáng)調(diào)禁止擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票。

2016年4月28日，財(cái)政部等五部委再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問題的通知》，嚴(yán)禁“彩票O(jiān)2O”等各種互聯(lián)網(wǎng)售彩行為。

值得注意的是，近兩年來，彩票管理工作尤其是互聯(lián)網(wǎng)售彩管理中，多次出現(xiàn)多部門聯(lián)合發(fā)文聯(lián)合行動。從2015年的八部委聯(lián)合公告，到2016年5月的五部委聯(lián)合發(fā)布通知，再到今年2月的三部委聯(lián)合督查，無一不是多部門聯(lián)合行動。

“但縱觀世界，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地美國即便在互聯(lián)網(wǎng)泡沫時也未將線上彩票和博彩業(yè)務(wù)全面放開。”蘇國京坦言，“彩票本就具有一定博弈性，這種負(fù)面性在互聯(lián)網(wǎng)上會有成倍地放大，且目前監(jiān)管細(xì)則尚是空白，所以被叫停遲遲不能恢復(fù)也是可以理解的。”

由于禁售持續(xù)，互聯(lián)網(wǎng)彩票從千億規(guī)模急劇萎縮。經(jīng)濟(jì)觀察報了解到，一家大型互聯(lián)網(wǎng)公司平臺的彩票業(yè)務(wù)，在2014年的時候還有員工近百人，到現(xiàn)在人數(shù)未有多大變化，一直等著互聯(lián)網(wǎng)彩票開閘的那一天。

何時開閘？

2016年禁售1年之際，網(wǎng)售彩票行業(yè)就曾經(jīng)歷過一次失望。當(dāng)年4月，有市場消息稱網(wǎng)售彩票有望開放試點(diǎn)，但隨后卻等來財(cái)政部查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的通知。通知明確提出，要按照“誰批準(zhǔn)、追究誰，誰出票、查處誰”的原則，對有關(guān)彩票機(jī)構(gòu)實(shí)行停業(yè)整頓。

不過從財(cái)政部綜合司2016年的工作計(jì)劃中，依然可以看到政策松動的跡象——要深化研究彩票管理體制改革方案，其次是按照“開正門，堵后門”的原則，研究完善互聯(lián)網(wǎng)和電話銷售彩票管理辦法，有序、有限、適度、適時推動相關(guān)試點(diǎn)。

一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭顯然已捕捉到政策變動。2016年初，阿里攜手螞蟻金服以20億元控股了一家香港上市公司亞博科技，亞博科技是著名的彩票綜合技術(shù)服務(wù)提供商，此次控股后亞博負(fù)責(zé)阿里旗下各平臺彩票頻道的業(yè)務(wù)。

可以互相印證的是，2016年1月7日，時任國家體育總局局長、黨組書記劉鵬在全國體彩工作會議上表示，將積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)銷售試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步完善各項(xiàng)管理制度與工作流程。

不過到了2016年5月，五部委發(fā)布《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問題的通知》，明確指出彩票O(jiān)2O形式違規(guī)，將擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的單位或個人列入黑名單，并追究相關(guān)彩票機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

一位彩票的專家對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)監(jiān)管部門肯定應(yīng)該放開，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用已十分普及，互聯(lián)網(wǎng)購彩需求一直以來就很大，如果不開通，這部分需求很可能就流入非法網(wǎng)絡(luò)博彩了。目前，技術(shù)、時機(jī)和環(huán)境都已成熟，只待政策完善即可。

多位彩票行業(yè)人士接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時表示，盡管有關(guān)部門一直說從未關(guān)停過互聯(lián)網(wǎng)彩票，只要前端能夠通過國家體育總局和民政部審核之后，就可以報到財(cái)政部再次審核，但是到目前還沒有成功報到財(cái)政部的案例。

而為了推進(jìn)彩票管理體制改革，財(cái)政部在去年也已經(jīng)將綜合司的彩票管理處拆分為兩個處，分別是彩票管理處和彩票監(jiān)督處。

蘇國京認(rèn)為，財(cái)政部的職責(zé)是對彩票發(fā)行管理銷售進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)督。這么多年，從監(jiān)管來看有時太細(xì)、太雜，但有時候真正需要監(jiān)管的地方，又有些力不從心。談到互聯(lián)網(wǎng)彩票的多次叫停和監(jiān)管問題，蘇國京認(rèn)為，問題之一是三部委沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，監(jiān)管力度自然會被弱化。

“國家這兩年比較關(guān)注私彩，還有海外的非法博彩。因?yàn)檫@一塊市場和份額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正規(guī)途徑的彩票，這也給社會穩(wěn)定帶來了很多負(fù)面影響。比如南方某地破獲地下線上博彩，涉賭資達(dá)4800億元，而中國彩票2016年年銷售額才3963億元。”蘇國京表示，應(yīng)探索彩票體制改革，積極推動國家彩票理念的實(shí)施。

蘇國京進(jìn)一步解釋說，國家彩票概念是指各國政府在設(shè)立、發(fā)行彩票時，從國家整體戰(zhàn)略、布局出發(fā)，并不針對或者傾向于任何部門而設(shè)立、發(fā)行的彩票。這樣就意味著原有彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)概念有可能會有進(jìn)一步的外延。就國家彩票概念而言，未來彩票公益金的覆蓋范圍將越來越廣，可以涉及民生、文體、環(huán)保、醫(yī)療、教育、軍事等各個領(lǐng)域。

“中國的彩票行業(yè)，有監(jiān)督、管理、發(fā)行、銷售四個環(huán)節(jié)，分別涉及到財(cái)政部、民政部、國家體育總局、中國福利彩票發(fā)行管理中心、國家體育總局體育彩票管理中心及所有省級彩票中心。四個部門一直存在權(quán)責(zé)不清的問題。”蘇國京說。