全國(guó)人大代表呂忠梅：建議編纂環(huán)境法典 加強(qiáng)環(huán)保法律協(xié)調(diào)

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每經(jīng)記者 李彪 周程程 全國(guó)兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道 每經(jīng)編輯 姚茂敦

目前，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益突出，在向污染宣戰(zhàn)時(shí)，首先需要準(zhǔn)備好的槍炮彈藥就是法律。

隨著史上最嚴(yán)環(huán)保法的出臺(tái)，大氣污染防治法已經(jīng)修訂完成，水污染防治法也到了修訂出臺(tái)前夕，土壤污染防治法的相關(guān)起草工作進(jìn)入加快推進(jìn)期。同時(shí)，近年來(lái)，大氣、水、土壤等領(lǐng)域的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也在不斷修訂完善，一套較為完整的環(huán)保法律體系框架正在快速搭建。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法情況如何，怎樣加強(qiáng)各領(lǐng)域法律之間的協(xié)調(diào)？針對(duì)這些問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者專訪了全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅。

環(huán)保領(lǐng)域法律銜接不暢

NBD：您如何看待目前環(huán)保領(lǐng)域的整個(gè)法律體系？

呂忠梅：從立法的總量上來(lái)看，環(huán)境保護(hù)的立法是走在快車道上。

一是立法的數(shù)量比較多。從1979年制定了中國(guó)的第一部《環(huán)境保護(hù)法》，至今，已有30部左右的環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)的立法；二是修訂的頻次比較高。很多的法律都是經(jīng)過(guò)了幾次修訂，如《大氣污染防治法》就經(jīng)歷了3次修訂。

但在環(huán)境立法數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。

《環(huán)境保護(hù)法》在2014年修訂的時(shí)候，當(dāng)時(shí)已被確立為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，從理論上講應(yīng)該有統(tǒng)領(lǐng)其他法律的地位或效力。但從立法效力來(lái)講，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律是基本法，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律為普通法，而《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的普通法律。

從立法效力等級(jí)上看，《環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)格說(shuō)難以歸類于基本法，它與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》的立法說(shuō)明中說(shuō)它具有基礎(chǔ)性的地位。

因此，新環(huán)保法實(shí)施后，多部單行法律修訂時(shí)，必然會(huì)遭遇尷尬。問(wèn)題就在于，各單行法在修訂時(shí)，如何處理與《環(huán)境保護(hù)法》之間的關(guān)系？是照搬《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容還是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》做出實(shí)施性制度安排？與環(huán)保法是銜接關(guān)系還是補(bǔ)充關(guān)系？

NBD：這是否會(huì)造成環(huán)保領(lǐng)域法律之間的銜接不暢等問(wèn)題？

呂忠梅：正是這種分散式立法模式，造成了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律之間的相互重疊與沖突。

大氣法、水法、土法、固廢法、噪聲法等，分別都是從單個(gè)的環(huán)境要素去考慮制定的。當(dāng)然，每一個(gè)要素都有自己的特殊性，但同時(shí)需要注意的是，要素之間都是有聯(lián)系的。

比如，土壤污染來(lái)自于大氣、水。土壤里面污染物經(jīng)過(guò)揮發(fā)，會(huì)進(jìn)入大氣；通過(guò)水土流失會(huì)進(jìn)入水，這是一個(gè)循環(huán)的系統(tǒng)。而這些平行的法律，相互之間的銜接與協(xié)調(diào)存在問(wèn)題。

《大氣污染防治法》規(guī)定了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，考慮的是給人的呼吸帶來(lái)的傷害。而土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)，考慮的是通過(guò)食物攝入給人體帶來(lái)的損害，進(jìn)而制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。這兩者是不同的。但是，如果一旦土壤中的污染物是來(lái)自于大氣或者水，單個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)就很難使用。并且，標(biāo)準(zhǔn)制度上的斷裂、空白或者沖突，也給執(zhí)法帶來(lái)了很多問(wèn)題。

NBD：對(duì)于目前存在標(biāo)準(zhǔn)制度上的斷裂、空白或者沖突，該如何解決？

呂忠梅：需要用一種立法的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)法律之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種立法上的技術(shù)，叫做法典的編纂，即編纂環(huán)境法典。編纂過(guò)程不是匯編，而是要以一定的立法原則為指引，把所有法律制度之間的邏輯聯(lián)系厘清后，通過(guò)技術(shù)性的安排，讓這些法律相互之間能夠形成一個(gè)完整的體系。

一方面，環(huán)境法典能夠較好地滿足環(huán)境保護(hù)工作對(duì)法律制度的整體性、系統(tǒng)性的需求；另一方面，通過(guò)環(huán)境法典的編纂可以系統(tǒng)解決現(xiàn)行環(huán)境立法存在的重復(fù)、沖突、遺漏、滯后等問(wèn)題，并通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的方式，扭轉(zhuǎn)環(huán)境立法部門化的趨勢(shì)。

為此，我建議將環(huán)境法典編纂列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，并適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)的研究論證工作，待條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議。

環(huán)保督查應(yīng)常態(tài)化持續(xù)發(fā)力

NBD：您如何看待目前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律實(shí)施的效果？

呂忠梅：環(huán)保法執(zhí)行的力度已經(jīng)加大了，中央環(huán)保督查組已經(jīng)在全國(guó)進(jìn)行督查，問(wèn)責(zé)制也在實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的案件等。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，加大執(zhí)法力度和治理效果的顯現(xiàn)之間是有距離的。需要注意的是，污染30年，不能指望一夜之間就解決所有的問(wèn)題。

在此問(wèn)題上，我認(rèn)為一定要有定力，且持續(xù)不斷地發(fā)力，要有信心。世界范圍內(nèi)的污染治理，快的要十幾年，慢的要幾十年，才能徹底解決。

NBD：在您看來(lái)，在污染治理方面，我們應(yīng)該如何持續(xù)不斷地發(fā)力？

呂忠梅：首先，環(huán)保督查必須常態(tài)化，不能等重污染天氣出現(xiàn)了才去督查，而是要常年不斷地去督查。

在加大執(zhí)法力度的過(guò)程中，我們既要還舊賬，還要不欠新賬。

環(huán)境治理是一件永遠(yuǎn)不能停止的事情，要持續(xù)發(fā)力。如果急躁冒進(jìn)，或者想要通過(guò)突擊式執(zhí)法的方式一夜之間徹底扭轉(zhuǎn)污染問(wèn)題，這是不切實(shí)際的幻想。所以一定要有定力，并且把這種疾風(fēng)暴雨式的措施，變成常態(tài)的、全社會(huì)參與的、持續(xù)不斷的工作。

另一方面，環(huán)保問(wèn)題的根子是在產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所以，治理污染，雖然環(huán)保部門有很大的職責(zé)，但是這絕對(duì)不只是環(huán)境保護(hù)部門的事，而是所有的政府部門、市場(chǎng)主體，所有的公民都應(yīng)該參與的事。

在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，尤其是大氣污染方面，人人都是受害者，人人也是導(dǎo)致大氣污染的根源。大家都在用車，很多人都在冬季取暖，都在消耗能源和資源。所以，每個(gè)人都不能只站在指責(zé)、推卸責(zé)任的位置上。

每一個(gè)部門，每一個(gè)主體甚至每一個(gè)個(gè)體，都要用自己的實(shí)際行動(dòng)來(lái)參與。應(yīng)該形成多元共治，人人都有責(zé)任來(lái)保護(hù)環(huán)境，人人都有責(zé)任去參與污染治理的氛圍。