鍛造“治國重器” 全國人大常委會良法促善治

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 馮 彪 每經(jīng)編輯 王可然    

編者按

【 履職為人民，匠心鑄重器。制定8部法律，修改27部法律，通過7個有關(guān)法律問題的決定決議……十二屆全國人大四次會議以來，全國人大常委會交出一份沉甸甸的成績單。

一年來，全國人大常委會行權(quán)為人民。行權(quán)在莊嚴的人民大會堂，常委會組成人員圍繞法律草案字斟句酌，代表人民投下莊嚴一票。行權(quán)在社區(qū)基層，張德江委員長也多次前往基層調(diào)研，傾聽民意。行權(quán)也在執(zhí)法檢查的暗訪途中，考察交警的執(zhí)法情況?！睹咳战?jīng)濟新聞》今日推出全國人大常委會立法監(jiān)督專題報道，回顧一年來的工作。】

每經(jīng)記者 馮 彪 全國兩會現(xiàn)場報道 每經(jīng)編輯 王可然

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”3月8日，在十二屆全國人大五次會議上，全國人大常委會委員長張德江說。

十二屆全國人大四次會議以來，全國人大常委會制定8部法律，修改27部法律，通過7個有關(guān)法律問題的決定決議，作出1個法律解釋，決定將1件法律草案、3件有關(guān)法律問題的決定草案提請全國人民代表大會審議。

每一部法律誕生背后是立法人深入調(diào)研、逐字琢磨的匠心，法律草案條文的變化也展現(xiàn)了社會各界的探討、分歧及之后的共識。

就拿正在審議的民法總則草案來說，一審稿的時候是186條，到三審稿的時候增加到210條，而且原來的186條中有127條是在整個審議過程作了修改。

一位參與立法的人士曾對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，假如把民法起草過程中條文的變化梳理出來，研究背后修改變化的原因，都可以寫一篇博士論文。

立法工作進入快車道

2016年以來，全國人大常委會審議通過《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》、《網(wǎng)絡安全法》、《國防交通法》，在文化、社會、環(huán)境保護等方面，還通過了《公共文化服務保障法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進法》、《中醫(yī)藥法》、《環(huán)境保護稅法》。另外，還制定了《資產(chǎn)評估法》，修改了《民辦教育促進法》、《野生動物保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《紅十字會法》、《企業(yè)所得稅法》等。

十二屆全國人大四次會議以來，全國人大常委會制定了8部法律，這一數(shù)量與前幾年相比明顯增加。十二屆全國人大一次會議后的一年間，常委會新制定2部法律，二次會議后的一年制定法律2件，三次會議后的一年來，常委會則制定了5部法律。

全國人大代表林欣欣曾多次參與全國人大常委會在立法方面的活動，她向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“我感覺到全國人大常委會在立法方面確實在大踏步地前進。特別是民法總則草案，征求意見的范圍之廣也是前所未有的。”

今年也是十二屆全國人大及其常委會履職的最后一年，立法工作任務同樣繁重。全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室主任王瑞賀告訴記者，從全國人大立法工作的總體情況來看，連續(xù)好幾屆都是最后一年是工作任務最緊張的時候，而且中央明確的改革任務作為時間節(jié)點也是卡在2017年底。

在全國兩會的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委副主任許安標在談及今年立法工作時表示，“從目前的安排看，一類立法項目有將近20件，預備及研究的立法項目還有20多件，兩者加起來就是40多件了。”

許安標說，在做好本次大會審議出臺民法總則工作之后，要積極推進民法典各分編的編纂工作；要加強反腐敗立法，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法；還要認真落實稅收法定原則方面的立法工作。

近年來的立法工作的確進入快車道。張德江說：“立法工作繼續(xù)呈現(xiàn)數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點。”

今年提交全國人大審議的民法總則草案，如果從2015年3月全國人大常委會法工委牽頭組織了工作專班開展民法典編纂工作算起，到現(xiàn)在也就兩年時間?！豆参幕毡Ｕ戏ā窂?014年4月啟動立法工作，到去年12月25日在全國人大常委會通過，也僅兩年多時間。

“目前國際國內(nèi)形勢發(fā)生了重大的變化，很多立法項目不能像過去那樣一個項目從立項開始三五年慢慢磨出來，十年磨一劍，甚至二十年磨一劍。去年我們很多立法項目都是短平快的項目，要求迅速出臺，要應對重大局勢的變化，要馬上解決重大問題，或者馬上為改革提供重大的指引等。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹這樣對記者表示。

兩年左右的時間，一部法律的出臺需要經(jīng)歷起草、召開座談會、三次提交全國人大常委會審議、公開征求意見等一系列動作。而在去年民法總則草案的編寫過程中，全國人大常委會委員長張德江和副委員長李建國赴各地召開的座談會就有4次。

推進立法工作制度化

在立法任務量加重的同時，立法的難度也一點不低。要在兩三年時間內(nèi)打造一部良法，對立法工作者來說也是一項挑戰(zhàn)。

全國人大常委會法工委副主任張榮順提及，民法總則草案一審稿的時候是186條，到三審稿的時候增加到210條，編纂過程中常委會組成人員和全國人大代表提出的意見，整理起來有400多頁A4紙。

“民法典的理論性和實踐性都很強，它規(guī)范著紛繁復雜的社會關(guān)系，涉及到方方面面的利益，在整個編纂過程中最大的、最困難的就是各方面的意見紛紜，而且各有道理，怎么去取得共識，這個難度是很大的。”張榮順說。

比如，草案把限制民事行為能力的年齡從10歲降到6歲，在審議過程中，社會各界對此爭論很大，有觀點認為應降到8歲或7歲為宜。一位參與編纂的人士也告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“我們不僅要法學專家的意見，還到基層調(diào)研，而且還專門找心理學專家咨詢過。”

如果上述爭議更多是在專業(yè)理論層面，那么像如何劃分法人的類型、如何認定中醫(yī)醫(yī)師的資格、電商法草案中對登記注冊的安排等就直接事關(guān)居民的切身利益。

梁鷹曾對記者表示，現(xiàn)在的立法任務都是要涉及到深層次的重大體制、制度，特別是利益的調(diào)整，往往需要統(tǒng)籌國際國內(nèi)，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面，沒有一個立法是單純在某一個領(lǐng)域當中能夠獨立地把制度設(shè)計好。

在立法工作短平快的局面下，打造良法實際上也有了制度的護航。在完善立法工作機制和方式方法方面，張德江在全國人大的報告中介紹，一是出臺《關(guān)于建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案制度的實施意見》，二是健全法律草案征求代表意見制度，三是制定《立法項目征集和論證工作規(guī)范》，推進立法工作規(guī)范化、制度化建設(shè)。

在立法過程中，也更注重與基層的聯(lián)系。張德江表示，去年先后就7部法律草案8次組織聽取基層干部群眾意見，立法工作更加接地氣、察民情。

“我們在上海征求意見的時候，有一些居民就說，以前以為立法是人民大會堂的事情，現(xiàn)在立法也是我們老百姓的事情，我們也有機會直接討論、直接提出意見和建議。”許安標在3月9日的新聞發(fā)布會上說。

另外，當前的立法工作通常是多部門合力的結(jié)果。民法總則草案的編纂就有最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、中國社會科學院、中國法學會5家單位參加。

全國人大代表康為民對《每日經(jīng)濟新聞》記者評價說：“現(xiàn)在立法已經(jīng)突破了以前由單個部門提出草案的模式，而是由全國人大常委會有關(guān)部門召集相關(guān)部門來共同研究，這樣就能打破立法過程中部門利益化的藩籬，更加體現(xiàn)立法的民主性和科學性。”

去年先后就7部法律草案8次組織聽取基層干部群眾意見，立法工作更加接地氣、察民情。

——全國人大常委會委員長張德江

我感覺到全國人大常委會在立法方面確實在大踏步地前進。特別是民法總則草案，征求意見的范圍之廣也是前所未有的。

——全國人大代表林欣欣