農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇：農(nóng)村土地制度改革主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系

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每經(jīng)記者 張雯 全國兩會現(xiàn)場報道 每經(jīng)編輯 文多

3月5日，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告，在總結(jié)2016年改革成果時，提到農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法得到完善；在布置今年改革任務(wù)時，明確指出，要“深化農(nóng)村土地制度改革試點，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路”。3月7日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦亦談及，適度規(guī)模經(jīng)營是應(yīng)對大宗農(nóng)產(chǎn)品效益和增收空間受擠壓的措施之一。

用農(nóng)村土地制度改革打造資源流動的“池子”，再通過規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)降本增效，正是頂層設(shè)計中對于今后“三農(nóng)”發(fā)展的思路。深化農(nóng)村土地制度改革今年怎么改？規(guī)模經(jīng)營今年怎么做？就此議題，《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪了農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇。

●從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，土地集體所有，但承包經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民，是一種“兩權(quán)分離”，而“三權(quán)分置”主要探討了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系，目前來看主要是放活了經(jīng)營權(quán)。為何要放活經(jīng)營權(quán)？

張紅宇：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越來越普遍。截至2016年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的35.1%。相當于全國2.3億農(nóng)戶中，超過7000萬的農(nóng)戶部分或全部流轉(zhuǎn)出了土地。在這種情況下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營主體更加穩(wěn)定的預期，處理好流出者與流入者的關(guān)系，成為一大現(xiàn)實問題。

習近平總書記2013年時明確提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。在當年年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記進一步全面系統(tǒng)地提出了實行“三權(quán)分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求，完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。可以說，“三權(quán)分置”是中央重大戰(zhàn)略意圖的具體體現(xiàn)。2016年10月，中辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。

在“三權(quán)分置”制度框架下，放活經(jīng)營權(quán)，可以打破社區(qū)的封閉和戶籍的限制，可以通過市場化手段來獲得經(jīng)營權(quán)，具備社會性和開放性，更好地激發(fā)各類資源要素活力。通過實行“三權(quán)分置”，更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展，著力推動形成承包小農(nóng)、經(jīng)營大農(nóng)并存的格局，有助于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力。

現(xiàn)階段實行“三權(quán)分置”，更多著眼于農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置問題，通過放活經(jīng)營權(quán)來提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化水平。從制度獲得主體看，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中，承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)集體經(jīng)濟組織身份來取得，體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，具備特定性，從某種程度上來講，限制了資本、技術(shù)等先進要素的進入。從制度績效表現(xiàn)看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制更多體現(xiàn)了公平，形成了戶戶包地、家家種田的格局。

●“確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)”

NBD：“三權(quán)分置”，那么權(quán)力與權(quán)利的邊界在哪里？怎么界定？

張紅宇：集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度，“三權(quán)”之間具有層層派生的關(guān)系，又能夠相對獨立地運行。“三權(quán)”之間，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。

在政策和法律上厘清“三權(quán)”關(guān)系，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。

在“三權(quán)分置”過程中——

集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障，不能被虛置。要明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，包括：農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督；采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。

穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，土地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)之一，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，中央對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的。

放活土地經(jīng)營權(quán)，這也是實施“三權(quán)分置”的重要目的，促使提升土地產(chǎn)出率，保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

NBD：那么“三權(quán)分置”目前的進展怎樣？在地方實踐中，還有哪些需要注意的問題？

張紅宇：當前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度框架雖已初步建立，但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。

一要加強理論研究。中央文件已初步明確了“三權(quán)”的權(quán)能內(nèi)涵以及“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑。針對法學、經(jīng)濟學界的相關(guān)爭論，要深入研究土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)利和權(quán)能內(nèi)容，進一步厘清“三權(quán)”的權(quán)利邊界，完善“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)容，厘清相互關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，做好農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂和完善工作。

而在試點試驗的基礎(chǔ)上，要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，又有利于土地集約節(jié)約利用，避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經(jīng)營水平低而導致農(nóng)業(yè)競爭力弱的問題；健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度，穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題。

●規(guī)模經(jīng)營如何把握好“適度”

NBD：從傳統(tǒng)上看，我國農(nóng)業(yè)的特點是分散粗放經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，而現(xiàn)在我們又面臨效率低下的農(nóng)業(yè)短板，那就必須要提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率以及勞動生產(chǎn)效率。怎么提高這三個效率？

張紅宇：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，規(guī)模經(jīng)營勢在必行。必須發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，破除小農(nóng)經(jīng)濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率和勞動生產(chǎn)效率。

2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及提到的“三權(quán)分置”辦法，主要目的就是要推進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，通過生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)模化，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，來降低成本、規(guī)避風險、提升效率。

NBD：但是看一下其他國家的經(jīng)驗，規(guī)模經(jīng)營也存在“規(guī)模不經(jīng)濟”的現(xiàn)象。

張紅宇：所以，規(guī)模經(jīng)營要把握好“適度”。中國發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，主要是立足于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，這決定了我們并非是想通過規(guī)模擴張，來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能，也不現(xiàn)實。

我們所提倡的規(guī)模經(jīng)營，從農(nóng)民收入的角度來看，“適度”的標準應(yīng)為當?shù)貞艟?guī)模的10~15倍。目前，城鄉(xiāng)居民人均收入之比為2.72：1。在農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營收入約占40%，其中種植業(yè)收入約占50%。

粗略計算的話，從事種植業(yè)的農(nóng)民只需要在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)模基礎(chǔ)之上擴大10~ 12倍，就可以達到城市居民的平均收入水平，這就是我們所追求的適度經(jīng)營規(guī)模。

如果是種植經(jīng)濟作物，從上海、成都的調(diào)研來看，10畝不到就可以滿足這個收入標準。最近幾年，各地陸續(xù)推出家庭農(nóng)場適度規(guī)模的標準，上海為100~150畝、江蘇為100~300畝，都是合適的。推進規(guī)模經(jīng)營應(yīng)有階段性。第一階段著眼于保收入、保效益，使從業(yè)者感到農(nóng)業(yè)有奔頭，提升農(nóng)業(yè)的吸引力。第二階段應(yīng)著眼于提升競爭力。從這個角度看，中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)選擇意義重大。簡言之，園藝性作物比糧食作物的規(guī)模經(jīng)營，在我國更有前途，在國際上也有比較優(yōu)勢，是提升我國大國農(nóng)業(yè)競爭力的突破口。

NBD：那么從您的調(diào)研來看，有哪些實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑呢？

張紅宇：規(guī)模經(jīng)營有兩條路徑。規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，既可以發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營，也可以發(fā)展服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營。

在土地集中型規(guī)模經(jīng)營中，新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到生產(chǎn)的規(guī)?；?，形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益。在上海、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例已超過60%，有助于破解“誰來種地”問題。

在服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營中，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，深化專業(yè)分工，均衡配置各類資源要素，實現(xiàn)分工經(jīng)濟下的報酬遞增和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等地區(qū)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，留守老人、留守婦女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的居多。在這種情況下，通過提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，不需要轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)就可以獲得規(guī)模效益，有助于解決“地怎么種好”問題。

無論怎么改革、如何發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，都必須堅持農(nóng)民土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，堅持農(nóng)民的主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不能操之過急、攤大求快，追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好，人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，立足當?shù)貙嶋H，因地制宜探索促進土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的實踐探索和制度創(chuàng)新。這是規(guī)模經(jīng)營要守住的底線。

此外，做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)益，是實行“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的重要前提，也是推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。

NBD：土地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營了，那土地聯(lián)系著的人和鄉(xiāng)村會發(fā)生哪些變化呢？這就涉及到新農(nóng)村建設(shè)的部分?？煞窠o我們舉一些您認為不錯的實踐案例？

張紅宇：新農(nóng)村建設(shè)的目標不是將農(nóng)村建設(shè)成城市，而是將農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村。

成都市進入新世紀以來，在農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村改革兩大方面都走在了全國的前列，而在新農(nóng)村建設(shè)方面，成都市探索出了一條“小組微生”的建設(shè)模式，同樣值得推崇。因為從地理環(huán)境來看，成都平原在全國都極具代表性。成都根據(jù)川西平原特色，大力發(fā)展林盤經(jīng)濟、小村落、散點式布局，并對川西民居進行傳承保護，既有效地推行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，又摒棄了大拆大建將農(nóng)村城市化，將村莊融入了風景之中，值得各地學習。

張紅宇縱論農(nóng)村土地制度改革“三權(quán)分置”

◎保障體現(xiàn)集體所有權(quán)：通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利

◎穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)：土地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)之一，中央對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的

◎放活土地經(jīng)營權(quán)：促使提升土地產(chǎn)出率，保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

“三權(quán)分置”實踐中的待解問題

◎要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，又有利于土地集約節(jié)約利用

◎健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度，穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題

規(guī)模經(jīng)營講求一個“適度”

◎我們并非是想通過規(guī)模擴張，來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能，也不現(xiàn)實

◎從農(nóng)民收入的角度來看，“適度”的標準應(yīng)為當?shù)貞艟?guī)模的10~15倍。在農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營收入約占40%，其中種植業(yè)收入約占50%。粗略計算，從事種植業(yè)的農(nóng)民只需在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)?；A(chǔ)上擴大10~12倍，就可達到城市居民的平均收入水平

“適度”規(guī)模經(jīng)營的兩條路徑

◎土地集中型規(guī)模經(jīng)營：新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到生產(chǎn)的規(guī)模化，形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益

◎服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營：在留守老人、婦女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營居多的情況下，提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，不需轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)就可以獲得規(guī)模效益