違法占地案的荒唐執(zhí)法：8年四道“處罰令”，每平方米只罰1元錢

保護(hù)農(nóng)用地不被侵占是國(guó)土資源管理部門的使命。然而，在廣東省陽江市，一宗數(shù)萬平方米農(nóng)用土地在被非法征用過程中，8年來當(dāng)?shù)貒?guó)土部門連下4道土地行政處罰決定書，非法征地行為不僅未得到阻止，相反占地面積卻越來越大。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面對(duì)行政處罰，當(dāng)事人一邊認(rèn)罰一邊繼續(xù)違法，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門卻一直按每平方米1元錢予以罰款。如此荒唐的執(zhí)法囧事為何會(huì)發(fā)生？

國(guó)土部門4次叫停  一邊認(rèn)罰一邊違法

2007年2月，個(gè)體老板洪萬來與陽東縣東城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂《代征土地協(xié)議書》，征用該鎮(zhèn)金村村委會(huì)西坑一帶10余萬平方米土地，明確由東城房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)報(bào)批該宗土地，協(xié)助理順相關(guān)職能部門關(guān)系，而洪萬來負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償?shù)纫磺匈M(fèi)用，以及按規(guī)劃要求平整土地。

由于涉事土地為農(nóng)用地，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定，征用土地必須經(jīng)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)，取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地批準(zhǔn)文號(hào)后才能對(duì)土地實(shí)施征用。土地的征用必須由市、縣人民政府組織實(shí)施。這意味著洪萬來與東城房地產(chǎn)公司的代征地協(xié)議一開始就是非法的。

就在洪萬來開始推土?xí)r，廣東省國(guó)土廳通過衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)了這一問題，并要求陽東縣國(guó)土局跟進(jìn)處理。2008年10月25日，東陽縣國(guó)土局同一天出具了兩份土地行政處罰決定書。

面對(duì)處罰，洪萬來按要求交了罰款，也復(fù)耕復(fù)綠，但他并未停止非法征地行為。數(shù)據(jù)顯示，洪萬來在被處罰之后依然將征地賠償款支付給東城房地產(chǎn)公司。如2009年2月20日支付了135萬元、2009年4月28日支付了144094元。

2010年3月21日，陽東縣國(guó)土局作出第三張土地行政處罰決定書。與之前如出一轍，洪萬來認(rèn)罰，但事后依然“我行我素”，進(jìn)而在涉事土地上建設(shè)起多棟建筑物。

由于陽東縣在2015年改制為陽東區(qū)，同年5月21日，陽江市國(guó)土局作出第四張土地行政處罰決定書。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，8年來，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門連下4道“處罰令”，不僅未能從一開始就阻止洪萬來違法征地，反而在一邊處罰一邊違法的拉鋸過程中，7萬多平方米土地被堂而皇之征出來。如今涉事土地被洪萬來用高大的鐵皮圍墻團(tuán)團(tuán)圍住，外人無法進(jìn)入。從一路之隔的民房頂樓望去，可見多棟建筑物和水泥樁，一條用水泥鋪就的大馬路橫穿整片土地。

占地有恃無恐  處罰每平方米1元錢

記者調(diào)查了解到，涉案土地在2012年才經(jīng)廣東省政府批準(zhǔn)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在未取得土地使用權(quán)的情況下，洪萬來竟然荒唐利用非法占有的上萬平方米土地成立了“萬來園林綠化工程公司”，經(jīng)營(yíng)范圍包括園林綠化、花圃種植、銷售園林花草樹木。洪萬來為何有恃無恐？

處罰隔靴搔癢是重要原因。記者在前三份決定書上看到，洪萬來從2008年至2010年非法占有土地面積為26357.8平方米，而罰款也為26357.8元，罰款標(biāo)準(zhǔn)僅為1元/平方米。對(duì)此，陽江市陽東區(qū)國(guó)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人如此解釋，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地，處非法占用土地每平方米30元以下罰款，“1元錢符合國(guó)家處罰標(biāo)準(zhǔn)”。

更難以置信的是，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門竟然對(duì)這樣的違法占地行為無計(jì)可施。當(dāng)?shù)貒?guó)土部門稱，從2008年開始，陽東區(qū)政府也多次組織城管、建設(shè)、國(guó)土等綜合執(zhí)法力量前往現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)拆，但最后都不了了之。

根據(jù)中華人民共和國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)非法占用土地行為的處罰方式，除了罰款、恢復(fù)土地原狀外，還需責(zé)令退還非法占用的土地，但前三份處罰決定書卻未提及。對(duì)此，陽東區(qū)國(guó)土局執(zhí)法人員卻回應(yīng)稱：“圍墻是后來才建的，當(dāng)時(shí)洪萬來既沒有圍閉土地，也沒有在土地上建房子，我們很難界定其是否占有土地。”

有律師認(rèn)為，所謂占有就是享有對(duì)土地的收益權(quán)。建圍墻只是占有土地的一種表現(xiàn)形式。洪萬來利用涉事土地搞園林綠化經(jīng)營(yíng)，其本質(zhì)就是對(duì)土地的占有。正是因?yàn)闆]有責(zé)令讓其退出非法占有的土地，留下隱患。

“文書式”執(zhí)法只做樣子  防違法須加大問責(zé)

目前，《代征土地協(xié)議書》已被當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q為無效協(xié)議。面對(duì)這起一開始就違法的征地行為，表面看來，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門按相關(guān)法律程序下發(fā)了土地行政處罰決定書，不可謂不“盡職盡責(zé)”。

然而，事實(shí)果真如此嗎？在陽江市國(guó)土局作出第四份處罰決定書之后，洪萬來不服向廣東省國(guó)土廳申請(qǐng)復(fù)議。2015年9月23日，廣東省國(guó)土資源廳聽證后認(rèn)為，雖然陽江市國(guó)土局對(duì)洪萬來非法占用土地行為的認(rèn)定，定性準(zhǔn)確，但未能舉證證明洪萬來的非法占地建房行為是在2010年第三次行政處罰后新發(fā)生的違法行為，因擔(dān)心同一違法行為重復(fù)處罰撤銷了第四份處罰決定書。

涉事土地離陽東區(qū)國(guó)土局距離并不遠(yuǎn)，洪萬來的違建行為可謂在國(guó)土部門眼皮底下進(jìn)行，而當(dāng)?shù)貒?guó)土部門在其長(zhǎng)時(shí)間的違建過程中竟然沒有前往取證，令人不可思議。

陽江市一人大代表認(rèn)為，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門不斷下發(fā)處罰決定書，白紙黑字看起來似乎是依法行政，各項(xiàng)程序完備，但細(xì)細(xì)梳理會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種“文書式執(zhí)法”只是做做樣子，不敢硬碰硬，其本質(zhì)就是一種“惰政”“懶政”，執(zhí)法窘態(tài)顯露無遺，影響了法律權(quán)威。

陽江市陽東區(qū)國(guó)土分局執(zhí)法大隊(duì)不愿具名的負(fù)責(zé)人也坦承，陽東區(qū)國(guó)土分局除了領(lǐng)導(dǎo)班子成員由陽江市國(guó)土局決定外，整個(gè)分局的人財(cái)物都由同級(jí)政府說了算，很多時(shí)候?qū)δ承╉?xiàng)目就只能睜只眼閉只眼。

廣東省國(guó)土廳黨組成員、執(zhí)法局局長(zhǎng)李師表示，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在建設(shè)工業(yè)園區(qū)、上馬重點(diǎn)項(xiàng)目征地時(shí)，存在“重發(fā)展、輕依法”的現(xiàn)象，常常抱有“因公違法”可以原諒、可以不追究的想法。要防止土地違法，關(guān)鍵是要加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)力度。新華社