樓繼偉：避免重蹈一些國家陷入"高福利陷阱"的覆轍

（作者：財政部部長 樓繼偉）

【原標題：樓繼偉：建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度】

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。這是對黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會有關精神的繼承、豐富和發(fā)展。我們要認真學習領會，扎實推進社會保障制度各項改革。

建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度是全面建成小康社會的重要內容

社會保障是人民群眾的“安全網”、社會運行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調節(jié)器”，具有優(yōu)化資源配置、促進社會公平和保障國家長治久安的作用。經過長期努力，特別是“十二五”時期的攻堅克難，我國社會保障體系有了長足發(fā)展，基本形成社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的總體框架。

制度體系日趨健全。“十二五”時期，全面建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民大病保險、疾病應急救助、臨時救助等制度，涵蓋各類群體、針對各類基本需求的社會保障制度體系基本形成。

體制改革深入推進。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革順利實施，不同性質單位基本制度安排的“雙軌制”問題正在解決。新農保和城居保整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。改革醫(yī)保付費方式，規(guī)范醫(yī)療服務行為，控制醫(yī)藥費用不合理增長。

保障人群持續(xù)增加。截至2014年底，職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數分別達3.1億和4.7億，比2010年底增長34.8%和319.6%。職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農合三項基本醫(yī)保參保人數超過13億，總參保率在95%以上。其他社會保障制度受益人群也不斷增加。

保障水平明顯提高。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老金月平均水平2015年達到2200多元，是2010年的1.7倍。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合政策范圍內住院費用報銷比例2014年比2010年平均提高約10個百分點。城市和農村低保平均標準分別由2010年底的每人每月251元和117元提高到2014年的411元和231元。

但也應看到，目前社會保障制度設計和運行還存在一些深層次矛盾和問題。在經濟進入新常態(tài)以及人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化加快推進的背景下，這些矛盾和問題會成為我國經濟社會發(fā)展的制約因素，突出表現在：一是社會保險制度沒有體現精算平衡原則，基金財務可持續(xù)性較差。“十二五”時期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6個百分點；全國職工醫(yī)?；鸷统青l(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С鲈龇仁杖朐龇謩e高出2.5和5個百分點。二是政府、企業(yè)、個人以及中央和地方之間責任分擔機制不合理，收入保障和提供醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的職責過度向政府集中，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障服務機構運行機制比較僵化。三是制度條塊分割，不同社會保障政策之間以及社會保障政策與其他政策之間的銜接配套有待加強，碎片化問題突出。這就要求進一步改革完善社會保障體系，增強社會保障制度的公平性和可持續(xù)性，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度必須遵循的基本原則

“十三五”時期，社會保障改革發(fā)展要貫徹落實中央精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體部署，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，以大力推進體制機制創(chuàng)新、合理界定政府與市場職責為主線，以確保制度更加公平更可持續(xù)和增強制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性為著力點，以促進精算平衡、強化激勵約束、推動制度整合、完善籌資機制為核心，確保社會成員合理分享改革發(fā)展成果。

立足基本國情，以?；緸閮?yōu)選目標，防止高福利傾向。我國仍處于社會主義初級階段，生產力發(fā)展水平總體較低，社會保障事業(yè)發(fā)展的經濟基礎較弱。同時，我國人口年齡結構將發(fā)生顯著變化，在總和生育率下降與人均預期壽命延長等因素的推動下，老年人口占比不斷上升，老年人口高齡化日益突出。社會保障制度建設要合理把握改革力度和進度，根據經濟社會發(fā)展基本情況以及個人、企業(yè)和財政等方面的承受能力，以滿足人民群眾基本需求為目標，合理確定社會保障項目和水平。要防止脫離經濟社會發(fā)展和社會結構的實際情況，超出財政承受能力，以拔苗助長的方式推進社會保障制度建設和提高保障待遇水平，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。

堅持精算平衡，增強制度可持續(xù)性，防范經濟社會風險。精算平衡是社會保險的基本原則。宏觀上，要根據人口、經濟等因素合理確定并及時調整社會保險政策特別是待遇計發(fā)辦法，確?；鹬虚L期收支平衡；微觀上，要使參保者的繳費與收益密切掛鉤，實現激勵相容，調動其參保繳費的積極性。進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡原則，對現有政策進行系統(tǒng)梳理和評估，堅持公平與效率、權利與義務、統(tǒng)一性與靈活性相結合，科學合理設定制度參數、待遇計發(fā)辦法，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩(wěn)定運行。

加強制度整合，提升制度公平性，防止結構性矛盾和社會不公。在堅持不懈地推進單項社會保障制度改革完善的同時，更加注重從整體上進行制度的頂層設計，實現各項制度的有效整合和成熟定型。按照“全覆蓋”的要求，進一步提高養(yǎng)老、醫(yī)療和其他社會保險制度的參保繳費率，掃除參保“盲點”和“死角”，防止重復參保；推動社會救助和福利制度實現應保盡保；通過優(yōu)化整合制度、加強政策銜接、提高統(tǒng)籌層次，有效解決社會保障制度碎片化問題；逐步弱化城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間社會保障政策和待遇水平差異，進一步體現公平性。

注重責任分擔，合理均衡各社會主體之間的責任，防止過分增加全體納稅人負擔。建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，需要全社會共同努力。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、個人的作用，形成強大合力。適度均衡責任分擔，市場機制能夠提供的保障職能，政府不要越俎代庖；該由個人和單位承擔的社會保障責任，政府不要大包大攬，防止責任過度向政府集中，實際上是讓全體納稅人擔責。建立健全多層次保障體系，以社會救助為托底層，社會保險為主體層，社會慈善、企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險為補充層，加強各層次之間的銜接。適時適當降低社會保險費率，為補充保險留出發(fā)展空間。合理劃分政府間社會保障事權，按照外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”，根據養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等事務的特點，合理確定中央和地方政府的支出責任。大力推進政府購買服務和政府與社會資本合作，積極引導社會力量和社會資本參與提供養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等服務。

建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度的主要任務

《建議》圍繞建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，提出了一系列重要任務。要按照《建議》作出的改革部署，全力抓好養(yǎng)老和醫(yī)療兩大重點，統(tǒng)籌社會救助體系建設，進一步深化社會保障制度改革，確保按期完成各項改革任務。

加快推進養(yǎng)老保險制度改革。一是完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度。建立透明易懂的收付制度，加強個人繳費與待遇水平之間的聯(lián)系，做到多繳多得、長繳多得，鼓勵參保繳費。隨著退休人員預期壽命的延長，合理調整個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數。改進個人賬戶記賬利率辦法，研究完善個人賬戶余額繼承政策。同時，進一步健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保繳費激勵約束機制。二是實現職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。統(tǒng)籌考慮制度設計、中央與地方事權和支出責任劃分等相關問題，積極穩(wěn)妥推進職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，增強調劑基金余缺能力。三是豐富社會保險基金收入來源渠道。拓寬社會保險基金投資渠道，推進基金市場化、多元化、專業(yè)化投資運營。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉部分國有資本充實社?；?。四是漸進式延遲退休年齡。綜合考慮我國人口結構、就業(yè)結構變化趨勢和社會保障可持續(xù)發(fā)展要求，出臺漸進式延遲退休年齡政策。五是加快發(fā)展補充養(yǎng)老保險。完善企業(yè)年金和職業(yè)年金個人所得稅遞延納稅政策，擴大個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，鼓勵職工參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險，推動建立多層次養(yǎng)老保險體系。六是建立基本養(yǎng)老金合理增長機制。以職工和居民收入為基礎合理確定基本養(yǎng)老金水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的正常調整機制。

改革醫(yī)療保險制度。一是健全醫(yī)療保險籌資機制和報銷比例調整機制。建立居民醫(yī)保和新農合籌資水平與醫(yī)療費用增長速度以及其他相關因素合理掛鉤的科學調整機制。合理強化醫(yī)保個人繳費責任，增強居民醫(yī)保和新農合制度的社會保險屬性。研究實行參加職工醫(yī)保的退休人員繳費政策。堅持適度保障原則，建立與籌資水平相適應的報銷比例調整機制。二是全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度。完善大病保險制度，覆蓋所有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農合參保人群，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障作用，有效防止發(fā)生家庭災難性醫(yī)療支出。三是發(fā)揮醫(yī)?？刭M作用。改革醫(yī)保支付方式，推進按人頭付費、按病種付費和總額預付等復合付費方式，控制醫(yī)療費用不合理快速增長。鼓勵商業(yè)保險機構參與醫(yī)保經辦。改進個人賬戶，采取門診統(tǒng)籌報銷模式，對費用較高的慢性病和門診大病給予更好保障，提高醫(yī)保基金使用效益。實現跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費用直接結算，為參保群眾提供便捷服務。四是整合基本醫(yī)療保險制度。理順居民醫(yī)保和新農合管理體制，加快城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合步伐。將生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施，降低運行成本。五是鼓勵發(fā)展補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險。積極鼓勵發(fā)展企業(yè)和個人共同負擔的補充醫(yī)療保險以及個人投保的商業(yè)健康保險，建立多層次醫(yī)療保障體系。在落實對基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險稅收優(yōu)惠政策的基礎上，完善個人購買商業(yè)健康保險的個人所得稅稅前扣除優(yōu)惠政策。

統(tǒng)籌社會救助體系建設。加強社會救助政策銜接，專項救助不再鎖定低保對象，減少福利捆綁，針對救助對象醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等方面的特殊情況提供差別化救助。實行扶貧政策和低保政策有效銜接，對貧困人口應保盡保。整合基本生活救助制度，針對現行社會救助政策“單向疊加”、不同制度對同一困難類型或同一類救助對象重復保障的問題，統(tǒng)一按困難類型劃分社會救助制度。制定和完善救助申請對象財產信息核查辦法，建立跨部門、多層次的救助申請家庭經濟狀況核對機制。合理劃分中央和地方政府的基本生活救助支出責任，并由中央和地方分別負擔不同的救助項目或救助對象支出，以發(fā)揮中央促進基本公共服務均等化和地方掌握信息優(yōu)勢的兩個積極性。支持發(fā)展慈善事業(yè)，積極引導社會力量參與社會救助。

編輯：李怡  審核：趙慶  終審：涂勁軍