李宇嘉：地方財(cái)政短板下 用漸進(jìn)過(guò)渡提高城鎮(zhèn)化率

每經(jīng)編輯 李宇嘉    

加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率是“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，也道出了新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和內(nèi)涵，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城市戶籍，并與城鎮(zhèn)居民擁有同等權(quán)利和義務(wù)。

只有戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，才能改變過(guò)去在“土地城鎮(zhèn)化”的模式下，農(nóng)民工只能在城里打工，無(wú)法進(jìn)行投資和大額消費(fèi)的狀況。并真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，作為城市生活消費(fèi)和投資的基本單元，充分發(fā)揮“城鎮(zhèn)化是最大內(nèi)需”的功效。

事實(shí)上，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率早已成為共識(shí)，但這既要考慮大城市運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷、城市治理能力的問(wèn)題，又要考慮在稅收和企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)進(jìn)入“個(gè)位數(shù)”時(shí)期，城市主政者和企業(yè)拿出“真金白銀”做公共服務(wù)和補(bǔ)足社保的問(wèn)題。

同時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)下行背景下，職業(yè)培訓(xùn)和保障就業(yè)等方面的問(wèn)題。這就涉及到財(cái)稅和預(yù)算改革、政府間財(cái)權(quán)事權(quán)重劃、“市民化”成本分?jǐn)偂?chuàng)新融資等。

為此，漸進(jìn)過(guò)渡和激勵(lì)相容是兩條可選的路徑。首先，《“十三五”規(guī)劃建議》提出，“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”這是將居住證以及特大城市“積分落戶”制度作為推進(jìn)戶籍制度的改革，最終實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口市民化的過(guò)渡。

相比原來(lái)的暫住證，居住證前進(jìn)了一大步。在財(cái)稅改革短期難見效、公共服務(wù)供給滯后的情況下，漸進(jìn)過(guò)渡、量力而行的思路，一方面降低了外來(lái)人口市民化的成本，提高了地方政府增加入戶比例的積極性；另一方面，消除了非戶籍人口市民化的最大障礙——義務(wù)教育和平等就業(yè)后，非戶籍人群在很大程度上已融入城市，在消費(fèi)和投資上的“內(nèi)需”將全面釋放，稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化，城市產(chǎn)業(yè)集聚和分工效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)將充分發(fā)揮，公共服務(wù)成本將被分?jǐn)偂?/p>

其次，地方政府在提高入戶比例上，要實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。為此，《“十三五”規(guī)劃建議》提出了“雙掛鉤”，即“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤”。前一個(gè)掛鉤，既是中央地方共擔(dān)市民化成本，又是激勵(lì)地方政府提高戶籍人口比例的舉措；而后一個(gè)掛鉤，既承認(rèn)城鎮(zhèn)化中地方政府對(duì)于空間的合理訴求，又將這種訴求與“人的城鎮(zhèn)化”激勵(lì)相容，避免過(guò)去的土地城鎮(zhèn)化。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《規(guī)劃建議》描繪的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不管是對(duì)城鎮(zhèn)化障礙的認(rèn)識(shí)，還是對(duì)“人的城鎮(zhèn)化”的路徑選擇，都稱得上是對(duì)癥下藥，關(guān)鍵是機(jī)制和政策的細(xì)化落實(shí)。

另外，還要有配套改革。一是要做實(shí)居住證的公共服務(wù)內(nèi)涵，如隨遷子女義務(wù)教育、免費(fèi)中等職業(yè)教育和異地高考等。二是地方財(cái)政支出要由“增長(zhǎng)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，即三中全會(huì)《決定》提出的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

過(guò)去10年，地方財(cái)政收入每年增幅高達(dá)20%，加上占地方收入35%的土地出讓金，地方收入總盤子是比較大的。但由于“增長(zhǎng)型”財(cái)政驅(qū)使、加上預(yù)算監(jiān)督滯后，錦上添花的“地標(biāo)性”工程多、雪中送炭的“實(shí)用性”項(xiàng)目少。因此，未來(lái)財(cái)政和土地收入要全面向公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。

三是外來(lái)人口市民化要算綜合的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)賬。

目前，即便政府沒(méi)有給予其戶籍身份，2.5億農(nóng)民工也已經(jīng)在城市有穩(wěn)定的工作和居所，并通過(guò)保留農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)自我社會(huì)保障。因此，市民化的成本沒(méi)有那么高。同時(shí)，在城市立足的外來(lái)常住人口，不僅是我國(guó)人口紅利的主力，也是消費(fèi)和投資的主力。

即便就業(yè)環(huán)境、工資待遇、社保水平、住房條件差一些，但農(nóng)民工已融入城市。這些人群市民化后，城市戶籍人口將增長(zhǎng)50%，其剛性消費(fèi)、儲(chǔ)蓄投資將全面釋放，農(nóng)村建房的無(wú)效投資、破壞生態(tài)、占用耕地等問(wèn)題將破解。

這對(duì)提升我國(guó)消費(fèi)規(guī)模和做大內(nèi)需、提升城市產(chǎn)業(yè)和人口集聚效應(yīng)，夯實(shí)第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)來(lái)說(shuō)，可以達(dá)到“上臺(tái)階”的效果；對(duì)于優(yōu)化地方收入結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變地方行為模式來(lái)說(shuō)，也可起到內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的作用。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）