張敬偉：用“PPP基本法”消除民資的觀望情緒

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◎張敬偉

4月21日，李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，提出用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。該法規(guī)被認(rèn)為是推進(jìn)公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）的基本法。

政府舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)代已經(jīng)過去了，公共財(cái)政也無足夠的容量和能力去投資，怎么辦？PPP模式是很好的選擇，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國家早就在做，中國“拿來主義”顯然是合適的。正因?yàn)槿绱?，十八屆三中全?huì)以來，很多政府部門的文件中都明確了要發(fā)展PPP模式。

但長期以來，囿于一些政策性限制，一方面基礎(chǔ)建設(shè)工程存在政府主導(dǎo)的慣性，另一方面民間資本也有疑慮。其中的關(guān)鍵所在，便是這種合作模式缺乏有效的制度化合作基礎(chǔ)，以及權(quán)利與義務(wù)分割清晰的契約精神。簡言之，若無合作共贏的基礎(chǔ)，PPP模式只能流于紙面上，而不能變成現(xiàn)實(shí)的合作行動(dòng)。

如今，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)給決策層高效推進(jìn)PPP模式提供了現(xiàn)實(shí)可行性。一是地方債規(guī)模高企，各地面臨著削減地方債規(guī)模的迫切任務(wù)。而決策層也將控制債務(wù)規(guī)模納入對(duì)地方政府的政績考核中。與此配套的是，地方紊亂的融資平臺(tái)被清理，各地舉債發(fā)展的慣性被斬?cái)唷?/p>

二是樓市依然處于疲弱態(tài)勢(shì)，尤其是二線以下城市，各地土地財(cái)政收入大幅減少，用以償還地方債的財(cái)源通道日益逼仄。

三是中央和地方財(cái)政也在下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國財(cái)政收入同比增長8.6%，創(chuàng)23年來新低。而截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)20.70萬億元。

在此形勢(shì)下，靠政府融資和公共財(cái)政進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，顯然是有心無力。但是為了穩(wěn)增長，貨幣政策和財(cái)政政策的“雙寬松”又是必要的手段。近期的大幅降準(zhǔn)和之前的“3·30”樓市新政、地方債置換計(jì)劃，都是為了達(dá)到一個(gè)目的：增加資本流動(dòng)性，讓寬裕資金進(jìn)入良性的投資領(lǐng)域，而不是涌向過剩產(chǎn)業(yè)。

PPP模式涉及的主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。這些基建項(xiàng)目，既是公共事業(yè)也是民心工程，社會(huì)資本參與其中，自然能夠釋放出多種改革紅利。如給政府減壓，促政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社會(huì)資本效應(yīng)等，既盤活了資本總盤子，也彰顯了社會(huì)資本的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。

不過，PPP模式是好，但也要避免叫好不叫座的尷尬。據(jù)民生證券統(tǒng)計(jì)，目前省市級(jí)地方政府共推出總額約2萬億元的PPP項(xiàng)目，其中有9000億元的項(xiàng)目公布了具體的投資額。到目前為止，簽約的項(xiàng)目約為3350億元，約占總額的1/6。未簽約項(xiàng)目主要為交通設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、水利工程、污水處理和垃圾處理等。

這意味著，社會(huì)資本還在觀望，尤其對(duì)于那些多年來被視為攸關(guān)社會(huì)和民生“里子”的工程項(xiàng)目，PPP模式進(jìn)展不大。究其原因，說白了還是這些工程能夠帶給社會(huì)資本的效益不確定。因此，社會(huì)資本消極觀望是可以理解的，畢竟沒有不重視收益的投資。

如今，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確了PPP模式的基本原則和程序，即社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過使用者付費(fèi)和必要的政府付費(fèi)獲得投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量。

這一辦法將政府部門和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利厘清了，讓社會(huì)資本沒有了后顧之憂，而且有利可圖，自然能夠激活其參與PPP模式的熱情。

但是，好辦法還需要有好的執(zhí)行力。PPP模式除了政府和社會(huì)資本“甲方乙方”的契約關(guān)系，還應(yīng)引入最廣泛的社會(huì)監(jiān)督，合作項(xiàng)目要做到全流程的公開透明和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。這樣，既可保證相關(guān)部門恪守中道嚴(yán)格履約，確保社會(huì)資本投資權(quán)益；同時(shí)也能減少社會(huì)資本投資乏力導(dǎo)致所投基礎(chǔ)設(shè)施資金鏈斷和工程爛尾的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，PPP模式不是宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩和市場(chǎng)流動(dòng)性匱乏的應(yīng)急之舉，而是中國投融資體制的創(chuàng)新改革，必須通過制度化實(shí)現(xiàn)PPP模式的常態(tài)性和可持續(xù)性。