趙長保：農(nóng)村改革的一些探索要突破現(xiàn)行法律法規(guī)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張雯    

每經(jīng)記者 張雯

2011年底獲批的第一批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)已運行3年，一些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗尚待總結(jié)。2014年底，農(nóng)業(yè)部又在全國新批了34個縣市作為第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)。此次改革目標(biāo)更為具體細(xì)致，不但更帶有頂層設(shè)計的味道，而且改革內(nèi)容更具有突破現(xiàn)有法規(guī)與制度壁壘的張力，使人更為期待新一批農(nóng)村改革試驗區(qū)將能帶來的秩序重建。

隨著新一輪國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)名單的發(fā)布，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地使用權(quán)退出等重磅農(nóng)地改革大戲?qū)徤鲉⒛弧?/p>

與此前公布的24個農(nóng)村改革試驗區(qū)所承擔(dān)的改革任務(wù)相比，包含了建立宅基地使用權(quán)退出試點在內(nèi)的農(nóng)村土地改革議題，成為此輪農(nóng)村改革試驗區(qū)重頭大戲。

為何在第一批農(nóng)村改革試驗區(qū)尚未結(jié)束試驗的情況下，再追加試點？新增加試點將被期待帶來哪些新的改革經(jīng)驗？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）就此專訪了農(nóng)業(yè)部法規(guī)司副司長趙長保。

篩選出理想改革方案

NBD：當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村改革試驗區(qū)至今已進(jìn)行三年，這3年來的改革試驗情況是怎樣的？

趙長保：2010年中央 “一號文件”提出“加強對新形勢下農(nóng)村改革試驗區(qū)工作的指導(dǎo)”。農(nóng)業(yè)部會同相關(guān)部門在2011年底啟動了新一輪農(nóng)村改革試驗區(qū)工作，首批安排了24個試驗區(qū)承擔(dān)農(nóng)村改革試驗任務(wù)。彼時正處于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在發(fā)生深刻變革，但多方面矛盾凸顯，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。這主要表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制還不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)要素交換關(guān)系還不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村治理機(jī)制也不能適應(yīng)農(nóng)村社會利益格局和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)深刻變化的新形勢。農(nóng)村改革正處在一個新的需要全面深入推進(jìn)的歷史起點。

首批試驗區(qū)設(shè)立以來已經(jīng)取得了階段性成效，初步形成了一批試驗成果，比如對政府與市場兩種路徑培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的探索；對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的試驗；賦予土地經(jīng)營權(quán)貸款抵押等權(quán)能；創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)；開展集體經(jīng)濟(jì)組織股份化改革；建立產(chǎn)權(quán)交易市場。這些試驗對農(nóng)村改革帶來了啟發(fā)，許多試驗內(nèi)容在十八屆三中全會對農(nóng)村改革的部署中得到了體現(xiàn)。

NBD：第一批改革試點的任務(wù)尚在進(jìn)行中，但在2014年又提出開始新一輪第二批的農(nóng)村改革試驗試點工作。這說明與之前相比，當(dāng)前的農(nóng)村改革局勢出現(xiàn)了哪些轉(zhuǎn)變？

趙長保：由于中央安排的很多農(nóng)村改革任務(wù)都帶有根本性，可以說，從中央的頂層設(shè)計與改革決策，到地方的現(xiàn)實客觀需求，都已進(jìn)入到全面深化改革的新階段，必須通過試點先行，形成基層經(jīng)驗，再逐步推廣。而農(nóng)村改革試驗區(qū)是中央為探索推進(jìn)農(nóng)村改革而專門搭建的平臺，需要通過組織好試點，取得一批可推廣、可復(fù)制的改革成果，才能更好地把全局改革推向前進(jìn)和深入。

根據(jù)十八屆四中全會精神，改革也要依法進(jìn)行，但事實上，農(nóng)村改革的一些探索在客觀上要突破現(xiàn)行法律法規(guī)。在尋求維護(hù)法律和推進(jìn)改革二者之間的平衡上，則可以通過試驗區(qū)來探索適當(dāng)?shù)姆椒?。農(nóng)村改革試驗區(qū)是經(jīng)過中央授權(quán)的，限定在一個較小的范圍內(nèi)封閉運行，可以開展突破法律限制的探索試驗。這樣既兼顧了改革的超前性與法制的權(quán)威性，又能幫助找到在維護(hù)法律的前提下推進(jìn)改革的可行路徑。試驗區(qū)的改革探索又為法律的立改廢釋提供了現(xiàn)實依據(jù)，為把全局改革納入法制化軌道積累了實踐經(jīng)驗。

與之前相比，目前推進(jìn)農(nóng)村改革的難度在持續(xù)增加，農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅期、深水區(qū)，許多方面要突破制度壁壘?？梢哉f，我們走在一條改革向艱的路上，卻前無經(jīng)驗、橫無比照，那么只能以試點的形式先行先試，為全局改革積累經(jīng)驗，同時又封閉運行，能夠有效控制改革風(fēng)險。在不同試驗區(qū)就同一個主題進(jìn)行試驗，還能讓我們更好地觀察比較各種方法的優(yōu)劣，從中篩選出理想的改革方案。

試點出可行性路徑

NBD：與第一批相比，第二批的農(nóng)村改革試驗區(qū)改革任務(wù)設(shè)置更為具體，甚至細(xì)致到具體試驗方案的設(shè)計，而第一批則是以指出改革方向為主，這是否說明現(xiàn)在及以后幾年的農(nóng)村改革情況與3年前相比，發(fā)生了變化？

趙長保：就新一批的改革試驗任務(wù)而言，重點安排了兩類：一是涉及面廣，需要中央決策，特別是需要突破重大政策制度或現(xiàn)有法律法規(guī)的改革事項；二是目標(biāo)明確，但具體辦法還需探索完善的重大改革事項。而對于認(rèn)識較一致、風(fēng)險可掌控、權(quán)責(zé)在地方的一般性改革試驗，則不在農(nóng)村改革試驗區(qū)層面統(tǒng)一安排試點。這也意味著，同以前相比，新一批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務(wù)安排有三個重要變化：一是在部署方式上更加突出頂層設(shè)計，以往的改革任務(wù)和試驗方案，主要是靠地方自行申報和設(shè)計，而新一批試驗區(qū)和試驗任務(wù)更強調(diào)頂層設(shè)計，由中央有關(guān)部門設(shè)定題目，由地方負(fù)責(zé)實施。二是在任務(wù)安排上更精細(xì)具體，以往中央只明確大的改革試驗領(lǐng)域，帶有方向性；而新一批試驗區(qū)工作則明確設(shè)定了改革任務(wù)。三是在工作落實上突出部門職責(zé)，新一批試驗區(qū)工作對各部門全程參與改革試驗提出了更加明確具體的要求，這是因為新形勢下，農(nóng)村改革試驗涉及的領(lǐng)域已經(jīng)越來越寬，涉及部門更廣，需要協(xié)同的力量更多。

這次我們新增的試驗包含5個方面共19項試驗任務(wù)，分別是深化農(nóng)村土地制度改革試點、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系試點、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度試點、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點、改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制試點。在改革部署中，這5個試點全部目標(biāo)明晰，要試點出可行性路徑，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供完備的制度保障、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運轉(zhuǎn)提供高效的信貸支持和風(fēng)險保障、讓農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利。

新部署的19項試驗任務(wù)，都有明確的目標(biāo)指向。有些是要為修改完善法律規(guī)定提供依據(jù)，比如土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保、宅基地使用權(quán)退出等試點；有些是要為創(chuàng)設(shè)完善制度提供借鑒，比如發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。

這些任務(wù)，都是圍繞深化市場化改革、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制展開的，也都是過去很少觸及或沒有破題的關(guān)鍵改革領(lǐng)域，正是農(nóng)村改革要破冰的方向。