民資對(duì)PPP仍存觀(guān)望：要結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也要政策保障

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

隨著PPP（公私合作模式）成為城鎮(zhèn)化融資的重要渠道，各地?cái)?shù)萬(wàn)億元的項(xiàng)目正在醞釀。作為PPP的另一大主體，民企的參與也事關(guān)PPP項(xiàng)目能否成功。PPP大熱，企業(yè)怎么想？

“作為企業(yè)來(lái)說(shuō)，我們是一看二算三進(jìn)入。”中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁丁伯康在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，其對(duì)PPP還是比較謹(jǐn)慎，很多民營(yíng)資本對(duì)PPP也處于觀(guān)望狀態(tài)。

PPP的兩端

PPP的兩端一頭是政府一頭是企業(yè)，政府抱著融資的目的，企業(yè)則抱著盈利的目的。有參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)提到，通過(guò)一段時(shí)間的考察，發(fā)現(xiàn)政府談及PPP，最在乎的是參與其中的社會(huì)資本能提供多少融資，而作為企業(yè)則更關(guān)心這些項(xiàng)目能夠帶來(lái)多大投資收益。

除了民營(yíng)資本，央企也是參與PPP項(xiàng)目的主力軍。無(wú)論是民企還是央企，參與PPP的合理回報(bào)率確定都是個(gè)難題，回報(bào)太低社會(huì)資本不愿參與，回報(bào)太高可能損害公眾利益，政府方無(wú)法接受。

由于PPP項(xiàng)目周期動(dòng)輒二三十年，回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系很難事前完全確定。有一家建筑類(lèi)的央企負(fù)責(zé)人士對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者直言，央企不愿意干PPP的原因主要是特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，企業(yè)一把手任期內(nèi)考核看不到業(yè)績(jī)，“央企最希望的是投入資金，項(xiàng)目建成后，股權(quán)回購(gòu)全身而退。如果運(yùn)營(yíng)困難，容易把企業(yè)拖入泥潭。”

清華大學(xué)教授、著名PPP和項(xiàng)目管理專(zhuān)家王守清認(rèn)為，央企工程公司在此次PPP大潮中有點(diǎn)尷尬，不做PPP會(huì)失去轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)會(huì)，永遠(yuǎn)在產(chǎn)業(yè)鏈的下游；做PPP缺乏資金，另外還缺乏綜合人才和集成能力。

對(duì)此，有PPP專(zhuān)家建議，必須有良好的調(diào)整機(jī)制，更重要的是引入充分競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)而非主管領(lǐng)導(dǎo)給社會(huì)資本制定合理回報(bào)。

實(shí)踐上的難處

事實(shí)上，自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域就開(kāi)始試水BT、BOT、TOT等廣義上的PPP模式項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前全國(guó)此類(lèi)項(xiàng)目的總數(shù)共計(jì)約8000個(gè)，但這些PPP項(xiàng)目失敗的案例不少。

王守清的研究團(tuán)隊(duì)在完成對(duì)上世紀(jì)90年代至今，試水PPP模式失敗的16個(gè)典型案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中均遇到各種各樣的問(wèn)題，但絕大多數(shù)問(wèn)題均直指“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”這一點(diǎn)。

有參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)告訴記者，政府還是處于強(qiáng)勢(shì)一方，有些地方政府缺乏契約精神，而雙方合作出了問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)解決也是個(gè)難題，現(xiàn)在沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理PPP的部門(mén)，如果走司法渠道企業(yè)耗不起。

大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，目前我國(guó)的PPP秩序還比較混亂，政府違約的現(xiàn)象較為普遍。“很多地方單純把這些項(xiàng)目當(dāng)成政府的融資工具，為了吸引社會(huì)資本參與開(kāi)出一系列‘空頭支票’，后期執(zhí)行不下去又頻繁違約，所謂的三贏(yíng)局面最終演變成‘三輸’。”

除了信用風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，在真正的實(shí)踐中，PPP的“攔路虎”還有股權(quán)之爭(zhēng)。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，很多地方政府部門(mén)明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證控股權(quán)。對(duì)此，很多社會(huì)資本望而卻步。

頂層設(shè)計(jì)待建立

今年以來(lái)，國(guó)家大力推廣PPP，也在加強(qiáng)法制法規(guī)的建設(shè)。部委層面，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部已發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》。推廣PPP模式的頂層設(shè)計(jì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》也正在修改。

丁伯康認(rèn)為，現(xiàn)在只有操作指南和特許經(jīng)營(yíng)辦法，這只是規(guī)則，層級(jí)較低。而且兩部委的意見(jiàn)有所不同，至少需要出臺(tái)國(guó)家層面的工作指導(dǎo)意見(jiàn)，同時(shí)出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)法，推動(dòng)PPP有效規(guī)范的執(zhí)行。“2015年將是PPP項(xiàng)目推進(jìn)規(guī)模和覆蓋面大幅增長(zhǎng)的一年，這有賴(lài)于政策的保障，尤其是立法，如果PPP操作的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)好，沒(méi)有政策保障也很難。”

有地方財(cái)政系統(tǒng)官員表示，現(xiàn)在雖然PPP很熱，但目前的文件層級(jí)較低難以打消社會(huì)資本疑慮。丁伯康說(shuō)，現(xiàn)在很多政府是從擺脫資金困擾、減少債務(wù)負(fù)擔(dān)等方面考慮PPP，地方政府需要了解規(guī)則和政策，應(yīng)該把PPP作為改善政府投融資機(jī)制、提高投資運(yùn)營(yíng)效率的有效途徑，因此觀(guān)念轉(zhuǎn)變很重要。