四中全會(huì)公報(bào)解讀：讓依法治國與改革一脈相承

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，于2014年10月20日至23日在北京舉行。

昨日（10月23日）晚間，新華社授權(quán)發(fā)布了會(huì)議公報(bào)，全會(huì)認(rèn)為，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國。

黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國逐漸進(jìn)入了全面深化改革時(shí)期，而改革必須有制度上的保證，有法律文件的支持。讓依法治國與改革一脈相承，就要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，法治中國頂層設(shè)計(jì)的基本輪廓已逐步明晰，其內(nèi)在戰(zhàn)略判斷和考量充分體現(xiàn)了新的國家治理理念，推進(jìn)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)將勢(shì)必對(duì)全面推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，打造改革升級(jí)版帶來深遠(yuǎn)意義。

實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接/

全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

全會(huì)提出，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。

按照全會(huì)公報(bào)內(nèi)容：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

這不禁令人想到前不久剛剛通過的《預(yù)算法》四審稿，其明確了“四本賬”定義，確定全口徑預(yù)算體系；地方債開閘；“三公經(jīng)費(fèi)”、政府采購等全部納入預(yù)算公開范圍；強(qiáng)化人大預(yù)算審查權(quán)等。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文說，新預(yù)算法解決了全口徑預(yù)算、公開透明預(yù)算體系、立法宗旨等原則性、關(guān)鍵性問題，已能滿足財(cái)稅體制改革要求。 張茉楠分析說，以黨的十八屆四中全會(huì)為節(jié)點(diǎn)，法治中國頂層設(shè)計(jì)的基本輪廓已逐步明晰，其內(nèi)在戰(zhàn)略判斷和考量充分體現(xiàn)了新的國家治理理念，特別是逐步推進(jìn)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)將勢(shì)必對(duì)未來全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，打造改革升級(jí)版帶來深遠(yuǎn)意義。

全面深化改革，正在成為中國發(fā)展的新常態(tài)，如何處理改革決策與制定法律的關(guān)系尤為重要。

去年6月和12月，為依法推進(jìn)行政審批制度改革，全國人大常委會(huì)分兩次表決通過了對(duì)19部法律的修改，以一攬子方式取消和下放了部分法律設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步激發(fā)了改革的活力。

加快建設(shè)法治政府/

全會(huì)提出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

其中還特別提到要依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。

2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。

今年3月，國務(wù)院審改辦公開了國務(wù)院60個(gè)部門的行政審批事項(xiàng)匯總清單，共計(jì)1235項(xiàng)。按照國務(wù)院要求，各部門不得在清單之外實(shí)施行政審批。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》梳理發(fā)現(xiàn)，地方政府及部門權(quán)力清單制度也在加快推行。今年5月21日，廣東省政府公布了該省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄以及工商登記前置審批事項(xiàng)目錄、前置改后置審批事項(xiàng)目錄。其中，各部門行政審批事項(xiàng)目錄涉及46個(gè)省直部門的694項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

山西忻州市為山西全省第一個(gè)市縣兩級(jí)政府同時(shí)推行權(quán)力清單制度工作的地級(jí)市。截至目前，忻州市清權(quán)確權(quán)工作全面完成，市、縣兩級(jí)政府已在政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公布權(quán)力清單。市直46個(gè)部門、14個(gè)縣市區(qū)共清理權(quán)力事項(xiàng)89254項(xiàng)。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)董克用說，公開權(quán)力清單是建立陽光政府的重要步驟，讓權(quán)力真正在陽光下運(yùn)行。亮出 “清單”，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。

全會(huì)還提出，全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

按照全會(huì)精神，未來還將深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。

“終身追責(zé)”護(hù)航科學(xué)發(fā)展觀

全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

施政文說，此前國務(wù)院文件中也有相關(guān)要求，但是這次的內(nèi)容全面而具體，適用范圍也更廣，并且在黨的全會(huì)上提出是將其上升到黨的層面中，上升至執(zhí)政黨執(zhí)政的高度。

盡管轉(zhuǎn)型升級(jí)已提出多年，但現(xiàn)行官員執(zhí)政中，唯GDP至上理念并未完全消弭：地方過度舉債，政績(jī)工程等多與此有關(guān)，也不乏追溯后發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)決策不科學(xué)不理性的案例。

由于缺乏監(jiān)督和追責(zé)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中隨意性較大，工作失誤、決策失誤時(shí)有發(fā)生。去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為六大任務(wù)之一單獨(dú)列出。各地《政府工作報(bào)告》中，大都對(duì)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出安排，普遍將建立償債準(zhǔn)備金制度，逐步推進(jìn)政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和考核機(jī)制等列為應(yīng)對(duì)策略。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，地方債務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)的債務(wù)人，沒有一個(gè)地方官員需要為其負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致地方政府只管借不管還。但是政策制定者不可以對(duì)其所制定的政策不承擔(dān)任何責(zé)任，因此債務(wù)問責(zé)和追責(zé)制必須要納入地方政績(jī)問責(zé)制里面。

去年底，中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，其中就強(qiáng)調(diào)，制定違背科學(xué)發(fā)展行為責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化離任責(zé)任審計(jì)，對(duì)拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)的，造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。

此次全會(huì)進(jìn)一步提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度。在施政文看來，科學(xué)決策、民主決策等一直也在提，制度建設(shè)上并非空白，但由于始終沒有上升到一定高度，而導(dǎo)致指導(dǎo)意義有限，這次全會(huì)后，相信這些內(nèi)容在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)有更大的力度。