財(cái)稅改革開頭炮：兩年內(nèi)全面清理“第二國庫”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

預(yù)算體制改革邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

昨天 （10月8日），國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），要求改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、公開和監(jiān)督等各個(gè)方面，新華社將之譽(yù)為新一輪財(cái)稅改革“開頭炮”。

《決定》看點(diǎn)頗多，其中一些措施可謂力度空前。包括推進(jìn)預(yù)決算公開，公開“三公”經(jīng)費(fèi)中除涉密信息外的所有內(nèi)容；建立考核問責(zé)機(jī)制，把政府性債務(wù)作為硬性指標(biāo)納入政績考核；全面清理整頓財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消等。

財(cái)政專戶也被稱為“第二國庫”，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》了解到，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2011年以來，財(cái)政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財(cái)政專戶工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專戶7.4萬多個(gè)，撤戶率達(dá)32.4%。這意味著未來或還有十幾萬個(gè)財(cái)政專戶需清理。

明確跨年制財(cái)政規(guī)劃

針對十八屆三中全會(huì)提出的關(guān)于建立中長期財(cái)政規(guī)劃，《決定》明確，“財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。推進(jìn)部門編制3年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。各部門規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接。”

我國目前實(shí)行的是一年預(yù)算，即從當(dāng)年1月1日到12月31日的預(yù)算，但有的支出則是跨年度、滾動(dòng)的，而且年度預(yù)算財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的影響不能完全展示。

地方財(cái)政人士表示，編制滾動(dòng)預(yù)算、中長期預(yù)算或跨年度預(yù)算，能夠使支出的安排更長遠(yuǎn)和更有系統(tǒng)性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預(yù)算之外追加預(yù)算等。

《決定》同時(shí)提出，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。

而對于地方一般公共預(yù)算，執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級政府報(bào)本級人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，這次《決定》將很多財(cái)稅學(xué)者討論過的問題都吸收了進(jìn)去，像預(yù)算超收或短收問題，現(xiàn)在要經(jīng)過人大批準(zhǔn)才能實(shí)施，這就實(shí)現(xiàn)了人大對預(yù)算的監(jiān)督職能。

兩年內(nèi)全面清理財(cái)政專戶

《決定》對細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容做出了規(guī)定，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開。

對于“三公”經(jīng)費(fèi)問題，《決定》要求加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。對預(yù)決算公開過程中社會(huì)關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。

在信息公開方面，近年來財(cái)政專戶問題較為突出。所謂財(cái)政專戶，是指財(cái)政部門為了履行財(cái)政管理職能，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)用于管理核算特定資金的銀行結(jié)算賬戶，這里的“特定資金”包括社?；?、非稅收入、教育收費(fèi)等。據(jù)財(cái)經(jīng)網(wǎng)報(bào)道，央行國庫局局長張貴生表示，由于財(cái)政專戶的大量存在以及非稅收入征繳方式的缺陷，大大限制了國庫監(jiān)督的范圍，目前全國財(cái)政專戶數(shù)量眾多，金額較大，成為事實(shí)上的“第二國庫”。

《決定》明確，要求規(guī)范管理并提高國庫資金運(yùn)行效率，“全面清理整頓財(cái)政專戶，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。”

今年5月，財(cái)政部動(dòng)用13個(gè)財(cái)政督察專員辦事處開展了縣級基本財(cái)力保障機(jī)制和解決地方重大突出問題財(cái)力補(bǔ)助資金專項(xiàng)檢查，其中一個(gè)縣財(cái)政部門出現(xiàn)幾十個(gè)財(cái)政專戶的“奇觀”。

李煒光說，現(xiàn)在很多腐敗大案都出在財(cái)政專戶上，有些案件的涉案資金達(dá)到上億元。如果國家財(cái)政的錢進(jìn)入國庫，不設(shè)“第二國庫”，不通過專戶賬戶上，就可以有效地堵住部分貪污漏洞。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示：財(cái)政專戶滯留、隱藏收入，這是當(dāng)前國庫體制的一個(gè)漏洞。“解決的方案是堅(jiān)持國庫單一賬戶兩個(gè)直達(dá)。兩個(gè)直達(dá)就是在收繳環(huán)節(jié)直達(dá)國庫單一賬戶，支付環(huán)節(jié)直達(dá)供應(yīng)商賬戶，如此一來，借專戶滯留和隱藏收入、瞞報(bào)收入的途徑就滅掉了。”

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就深化預(yù)算管理制度改革有關(guān)問題答記者問時(shí)提到，2011年以來，財(cái)政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財(cái)政專戶工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專戶7.4萬多個(gè)，撤戶率達(dá)32.4%。“下一步將全面清理整頓財(cái)政專戶，今后各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。”

壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例

此外，《決定》還提出優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付2.4萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高達(dá)約1.9萬億元。今年中央政府工作報(bào)告提出壓縮1/3中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這次的《決定》進(jìn)一步提出了“增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。

針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“病癥”，財(cái)政部長樓繼偉曾于今年7月公開表示：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多，不僅容易形成 ‘跑部錢進(jìn)’、‘撒胡椒面’現(xiàn)象，造成中央部門通過資金安排不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方事權(quán)，甚至成了滋生腐敗的溫床。”

王雍君對 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般會(huì)規(guī)定具體用途，地方政府沒有自主支配權(quán)，由于項(xiàng)目太細(xì)太瑣碎，與地方的實(shí)際需要脫節(jié)比較嚴(yán)重，造成大量的資金浪費(fèi)。

李煒光說，究竟占百分之幾十不是問題，因?yàn)橹挥械胤秸琶靼啄男┑胤叫枰X，哪些需要更多的錢。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移解決不了這個(gè)問題，“真正做好公共服務(wù)是從下到上，先滿足基本的財(cái)政資金的需要。”

合理花錢的同時(shí)，也要加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理，“建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金。”