張茉楠：解決地方債務須增強金融分量

每經(jīng)編輯 張茉楠    

◎張茉楠

近來，圍繞地方政府債務解決可謂動作頻頻，繼8月全國人大通過新《預算法》以及《財稅改革總體方案》頒布后，由地方債務風險倒閉的“地方債務管理新規(guī)”也隨之出臺。然而，從目前看來，地方債務不僅是財政問題，強化央行對地方政府債務的監(jiān)督管理職能，增強金融因素在解決債務問題上的分量可能更為關鍵。

整體上看，我國政府債務占GDP比重遠低于美國、歐洲和日本等主要經(jīng)濟體，財政赤字相對可控，現(xiàn)階段財政的可持續(xù)性不成問題。但地方政府的預算軟約束、投資沖動和事權大于財權等現(xiàn)實，導致地方政府通過融資平臺積累了大量債務，地方政府的財政可持續(xù)性面臨一定的威脅。

將目前公開資料所獲得的平臺債務與地方債務的平臺債務比較，我們發(fā)現(xiàn)負有償還責任地方債務中主要分項均少于平臺債務，表明平臺債務大部分并未納入地方直接債務，即使考慮或有負債后，大部分的平臺債務仍游離于地方債之外。特別是2014~2015年正迎來地方債務償還高峰期，地方政府面臨大量債務集中到期的再融資壓力。

自2001~2012年我國地方政府債務規(guī)模呈快速擴張態(tài)勢，有其深層次體制性根源。事實上，自1994年財政分稅制改革以來，改革的后遺癥——地方政府財權及事權的不匹配問題始終沒有解決，所以我們能看到地方政府對于土地財政和地方融資平臺的依賴性，但這些融資渠道確實給經(jīng)濟帶來了較大的風險。從目前稅制“營改增”的方向來看，財政收入有進一步向中央集中的趨勢，地方財政收支不平衡的矛盾可能會加劇，政策雖有意將消費稅讓度給地方，但具體的落實仍需持續(xù)關注。

從目前對地方債務管理的改革思路，以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對地方債的管理，仍然還是要采用建立在國家信用基礎上的財政工具。從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到，在不可能消除中央政府對地方政府債務兜底的情況下，僅僅采取財政工具，很難化解這一問題。

筆者認為，當前，解決地方債務必須協(xié)同解決好財政和金融兩方面問題，因為中央和地方政府之間的財權博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。從地方政府的角度來講，地方財政不能通過無限制地撥款來支持地方國有企業(yè)，只好從其他渠道為國有企業(yè)展開對資金資源的爭奪。各地方政府紛紛將注意力轉向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。然而，由于以中央政府信用作為擔保的隱性擔保機制普遍存在，隨著金融管制的進一步放松，包括銀行理財、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設出來，并對金融體系產(chǎn)生直接或間接影響。

一方面，政府對經(jīng)濟活動的干預較多。一些本該由財政承擔的責任交給了金融市場主體，政府性債務擴張不可持續(xù)風險將轉移至金融體系。政府通過融資平臺公司、國有企業(yè)直接參與經(jīng)濟活動，同時通過影響銀行信貸投放為前者提供資金。另一方面，財政與金融關系不清晰，中央銀行不僅承擔 “準財政職能”，而且通過釋放流動性等操作為政府性債務融資提供便利，雖然有助于降低財政體系的風險，但實際上將政府性債務擴張不可持續(xù)風險轉移到了金融體系。

從根本上解決地方債務問題，必須強化央行對地方政府債務的監(jiān)督管理職能，增強財政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性。第一是清晰界定財政與央行的職能，防止產(chǎn)生財政變相透支問題；完善財政對央行損失的補充機制，建立有效的歷史掛賬處理方式解決央行承擔金融改革與金融穩(wěn)定成本的問題提高央行資產(chǎn)負債健康性。

第二是建立償債準備金。建立償債準備金是世界各國較為通行的作法,以防范政府債務風險,地方政府償債準備金是地方政府為確保按期償還債務本息而籌集、運用的專項儲備資金。償債準備金在管理上有兩種方式可供選擇：專戶管理或專項管理。

第三點也是最重要的——嘗試建立央行國庫基金管理。央行國庫基金管理主要是指以有效的方式利用國庫現(xiàn)金和易變現(xiàn)資源，優(yōu)化政府財務結構，提高財政資金使用效益，在確保滿足國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額的最小化和現(xiàn)金運用收益最大化的一系列國庫資金管理活動的總稱。從地方國庫收支的實際情況來看，一方面地方政府閑置大量的財政庫存資金。而另一方面，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性建設項目，由于建設資金需求量大，為彌補資金缺口，地方政府不惜對外舉債、背負利息。央行應積極加強地方國庫現(xiàn)金管理問題研究，在保證國庫資金安全的前提下，推出既符合國家的宏觀經(jīng)濟治理，又能滿足地方財政利益訴求的現(xiàn)金管理模式，充分合理利用閑置的庫存資金資源，最大限度地減少政府債務余額和利息支出。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員）