新預(yù)算法能否綱舉目張

每經(jīng)編輯 譚浩俊    

◎譚浩俊

經(jīng)過4次審議，《預(yù)算法》終于完成了20年來的首次大修。8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改《預(yù)算法》的決定。從第一次審議到最終獲得通過，《預(yù)算法》的修訂，可謂費(fèi)盡周折、歷盡坎坷。各方經(jīng)過反復(fù)協(xié)商、激烈爭論，最終達(dá)成共識。

現(xiàn)在，大修工作終于完成，很多方面也提出了新的規(guī)范和要求。大修后的《預(yù)算法》，能否做到綱舉目張，使各方面的工作都上到一個新的水平、新的臺階呢？困擾預(yù)算管理工作的剛性不強(qiáng)、執(zhí)行力不夠、違反預(yù)算管理的行為不斷的問題，是否能夠得到有效解決呢？《預(yù)算法》能否真正成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動的憲法，還值得關(guān)注。

對《預(yù)算法》來說，彌補(bǔ)存在的漏洞和缺陷，是必須做出的一項舉措，也是減少問題發(fā)生必須完成的一項任務(wù)。但是，從20年來《預(yù)算法》實施的實際情況來看，最根本的問題還不是法律本身存在多少漏洞或缺陷，而是執(zhí)行不到位甚至錯位的問題。除漏洞和缺陷帶來的問題之外，更多的還是執(zhí)行不到位造成的，是人為因素的結(jié)果。

事實上，按照修訂前的 《預(yù)算法》，很多問題就不應(yīng)該發(fā)生。譬如預(yù)算編制，無論是財政還是政府，都應(yīng)當(dāng)按照需要進(jìn)行編制，要能夠?qū)?yīng)到具體事項，并在決算時作出準(zhǔn)確評價。但實際執(zhí)行結(jié)果，往往相差很大。又如預(yù)算追加，也必須是先審查、再使用?？墒?，實際工作中幾乎所有的追加預(yù)算，都是政府用了再經(jīng)人大審查。

正因如此，大修后的《預(yù)算法》能否真正發(fā)揮效應(yīng)，還要看執(zhí)行的效果，看能不能真正做到綱舉目張，使《預(yù)算法》的每個條文、每項規(guī)定，都能在相應(yīng)的預(yù)算環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，都能對政府及其職能部門、預(yù)算單位、執(zhí)行者的行為產(chǎn)生約束與監(jiān)督作用，能夠做到將每一筆錢都用到刀刃上，都花在關(guān)鍵處，都不會因為執(zhí)行不到位而出現(xiàn)問題。要做到這一點，就必須抓好下面幾個重要環(huán)節(jié)的工作。

第一個環(huán)節(jié)，就是如何制約政府的權(quán)力和行為。政府的行為是否規(guī)范，政府在編制、執(zhí)行預(yù)算過程中，能不能不受權(quán)力的控制，而受法律的約束，將是最關(guān)鍵的方面。如果預(yù)算的編制和執(zhí)行，都是按照權(quán)力大小去做的，那么，《預(yù)算法》的修訂就失去了意義。所謂的堵塞漏洞和彌補(bǔ)缺陷，也就成了一句空話。

從這個方面來說，規(guī)范政府行為，讓預(yù)算完全按照法律的規(guī)范編制和執(zhí)行，就成了最為重要的環(huán)節(jié)之一。只有將這個環(huán)節(jié)的工作抓好，只有約束好政府的權(quán)力之手，預(yù)算的剛性才能得到體現(xiàn)，預(yù)算的約束力才能得到發(fā)揮。新《預(yù)算法》將地方負(fù)債也列入預(yù)算控制范圍，非常必要，這也是近年來地方負(fù)債的教訓(xùn)所致。

第二個環(huán)節(jié)，就是如何規(guī)范管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為。這里主要包括財政、稅務(wù)、社會保障、醫(yī)療保障等與預(yù)算關(guān)系密切的部門。長期以來，這些部門的權(quán)力都被無限放大，以至于有了太大的自由裁量權(quán)。所以，大修后的《預(yù)算法》必須規(guī)范管理和執(zhí)法部門的行為，使其服從于法律，而不是服從于自身的需要。

這也是權(quán)力和利益的重新調(diào)整，是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的重要方面。特別是財政部門，更應(yīng)當(dāng)成為《預(yù)算法》執(zhí)行的帶頭部門，而不是嚴(yán)以律人、寬以待己。只有這樣，《預(yù)算法》執(zhí)行的隨意性才會大大減少。

第三個環(huán)節(jié)，就是如何有效發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，這是最關(guān)鍵的方面。如果能夠在人大的監(jiān)督之下行使權(quán)力，那么，許多不規(guī)范的行為就不會發(fā)生，也應(yīng)該不會發(fā)生。

問題是，人大對預(yù)算的審查，基本處于被動狀態(tài)。從預(yù)算編制到執(zhí)行，再到追加預(yù)算和決算等，人大走的都是程序。如果是法律程序，就必須一筆一筆地將賬弄清楚，就應(yīng)當(dāng)不會出現(xiàn)隨意突破預(yù)算、隨意追加預(yù)算等方面的問題。所以，大修后的《預(yù)算法》，在如何發(fā)揮人大的審查監(jiān)督方面，確實有了很大的提升。但是，到底有沒有效果，還要看執(zhí)行、看實施。所以，人大應(yīng)當(dāng)仁不讓地拿起監(jiān)督的武器，對政府財政預(yù)算進(jìn)行全方位的監(jiān)督與審查，切實發(fā)揮人大最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，切實對人民負(fù)責(zé)。

大修后的《預(yù)算法》帶來了很多期待，這些期待到底帶來的是希望還是失望，需要各方共同努力。