周靖祥：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有不同選擇

在當(dāng)下的中國現(xiàn)實中，民間自下而上的力量早已打破或即將戳破行政上的分割走向融入，越是遠離分界線的地域認同會越強烈。無論是社會(跨行政地域的人口流動和省市戶籍松散管理)還是經(jīng)濟(企業(yè)集團式經(jīng)營)都已走向區(qū)域一體化。區(qū)域一體化內(nèi)容也更為復(fù)雜，有交叉，即行政、經(jīng)濟和社會三維度，也有城市和農(nóng)村、主城區(qū)和郊區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)、富人區(qū)和窮人區(qū)等等。

回顧過往，那些超大、大、中、小城市或是鎮(zhèn)都是被“規(guī)劃”或是計劃出來的，市場作用域和力脆弱，決定性因素是政府之手，依靠手段就是“城市用地指標配置”，可以稱其為影響城市發(fā)展的“暗物質(zhì)”，依靠土地運營將城市規(guī)劃和建設(shè)起來。上世紀80年代中期后，我國開啟了以特區(qū)、開發(fā)區(qū)命名的新城建設(shè)熱潮，進入21世紀，各級政府又借助車站碼頭機場、大學(xué)歸攏、園區(qū)為主題規(guī)劃新城建設(shè)。在同級城市(鎮(zhèn))競爭中，考核和評估城市政府官員的指標主要是稅收、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值和引進外資等四項。后起之秀憑借著后發(fā)優(yōu)勢不斷趕超，由此城市規(guī)模不斷擴大。并非依賴于人口與經(jīng)濟集聚內(nèi)生動力成長起來的城市(鎮(zhèn))必須有人口來填補，然而，若為達到此目標再一次扭曲人口流向和空間分布，這種殺雞取卵、急于求成的人口城鎮(zhèn)化和城市化是不可取的。

我國農(nóng)村之大之復(fù)雜遠超想象，經(jīng)度一度之差把一個行政區(qū)域一分為二，緯度一分之差就可能是兩種截然不同的發(fā)展方式?？墒聦嵣?，拋開行政區(qū)劃及管轄，從人口、社會和經(jīng)濟等方面來看，地域上相近而行政上不屬于同市的鎮(zhèn)早已實現(xiàn)了“同城”，典型例證是太倉市瀏河鎮(zhèn)、昆山市花橋鎮(zhèn)與上海的關(guān)系。在京津冀城市群、珠三角城市群同樣有眾多這樣的例證。上海市“有鎮(zhèn)無鄉(xiāng)”早被熟悉，僅從人口和經(jīng)濟兩個指標來看，在環(huán)繞上海的城市群中，第二個“大上海”已經(jīng)出現(xiàn)。蘇州已成江蘇省第一大城，人口凈流入僅次于上海和深圳;南通是凈流出地級市，流動人口數(shù)量已“穩(wěn)定”在年均30萬左右。如果考慮到鹽城的特殊情況，由于大豐是上海“飛地”，將其分開分別加入上海和環(huán)上海城市群兩者依然接近。

近年來，無錫、蘇州、南通和嘉興4個環(huán)上海城市的快速成長，雖有分屬不同省市地域管轄的競爭約束，這個區(qū)域的城市更多是合作而非競爭。相伴出現(xiàn)的百強縣鎮(zhèn)可以作為城鎮(zhèn)化的最好說理緣由。從外來常住人口占有比重數(shù)據(jù)看，蘇州儼然已成中國“第二大移民城市”。在江蘇，素有“魚米之鄉(xiāng)”的主要城市大米生產(chǎn)供給和消費總量失衡已是現(xiàn)實，這也能理解為什么在上海、蘇州土地利用結(jié)構(gòu)中有“永久耕地”的深層次原因。在大城市郊區(qū)，休閑農(nóng)業(yè)打上“人家”、“農(nóng)家樂”、“農(nóng)莊”、“生態(tài)村”等標簽，昭示城市人體驗和享受農(nóng)村生活與環(huán)境。城鄉(xiāng)聯(lián)動的具體形式，可以視為城市反哺農(nóng)村的一種方式。中西部內(nèi)陸地區(qū)城市化發(fā)展證據(jù)則是重慶、成都、西安和鄭州等省會城市人口和經(jīng)濟的快速膨脹。這是立論“東部沿海城鎮(zhèn)化”的堅實證據(jù)。

城市集聚到一定程度，超大城市必然會向外擴張，連成片的鎮(zhèn)構(gòu)成燈火通明的衛(wèi)星城。產(chǎn)業(yè)興城戰(zhàn)略需要謹防空心化，制造業(yè)空間轉(zhuǎn)移不僅僅是土地級差地租和地價上升起決定性作用，更多受制于勞動力供給約束。在農(nóng)業(yè)布局和糧食生產(chǎn)方面，從戰(zhàn)略安全與經(jīng)濟安全，社會性和經(jīng)濟性，人口與經(jīng)濟空間布局等多重維度審視山東、河南、黑龍江、江蘇和上海等省市的功能布局或許能夠為中國全局考量提供決策依據(jù)。筆者因此以為，僅從資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟效率提升和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)揮等角度考釋，為謀求帕累托改進走西部城市化和東部城鎮(zhèn)化至少是最不壞的發(fā)展道路選擇。

著眼于未來，依托人口市民化實現(xiàn)社會與經(jīng)濟聯(lián)動、平衡發(fā)展目標，各項政策措施的設(shè)計、落實更需要有大局意識。這要求實現(xiàn)東、中、西聯(lián)動的城市化，重塑城市成長與發(fā)展認識。筆者認為，立足當(dāng)下，承認發(fā)展的路徑依賴和時間先后順序存在性，破題中國發(fā)展之路的精確表達，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先發(fā)展(發(fā)達)地區(qū)借勢城鎮(zhèn)化實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，在中西部內(nèi)陸后發(fā)地區(qū)選擇城市化完成人口和經(jīng)濟的地域集中的過程中，更需清醒地認識由于勞動力和資本流動構(gòu)設(shè)的障礙，內(nèi)陸地區(qū)很難復(fù)制東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展之路。我國不同地域、不同行政層級、不同規(guī)模的城市已經(jīng)或正經(jīng)歷與農(nóng)民爭奪土地的擴張過程之后，必將步入爭奪人口的城市化和城鎮(zhèn)化，此時謀劃因地制宜的發(fā)展道路選擇尤為緊迫。城市化、城鎮(zhèn)化以及城市發(fā)展相關(guān)研究，需強化對城鎮(zhèn)化的風(fēng)險評估，東部超大城市和城市群足以支撐城鎮(zhèn)化進程，而西部得益于土地指標配置好處遲遲未走完城市化道路。城鎮(zhèn)化的社會的、經(jīng)濟的、生態(tài)等各方面的危機無處不在，切忌簡單套用西方理論解釋中國城市、農(nóng)村和城市化發(fā)展，或偷換概念，急速推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。產(chǎn)業(yè)空間布局、發(fā)展形態(tài)和居民空間分布，應(yīng)盡最大努力爭取引導(dǎo)發(fā)展和變遷趨向于對大多數(shù)人都有利的結(jié)果。