龔柏華：自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的國(guó)家意義

■如果按照目前中美已經(jīng)達(dá)成的談判模式，中國(guó)現(xiàn)有的外資準(zhǔn)入體制將面臨重大調(diào)整。“負(fù)面清單”外資管理模式增加了中國(guó)政府談判難度，不僅需要仔細(xì)梳理現(xiàn)行的不符措施，而且還要前瞻性想象未來(lái)施政空間。在談判過(guò)程中還要拿出經(jīng)過(guò)細(xì)致措辭的清單，考慮前后呼應(yīng)的體系性例外架構(gòu)。為此，中央政府亟需國(guó)內(nèi)有塊“改革的試驗(yàn)田”。

■考慮到上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”的背景目的，因此在實(shí)踐中要“高仿”中美雙邊投資協(xié)定的“負(fù)面清單”的模式和理念，這樣才能達(dá)到“先試先行”的效果。

中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”)2014年“負(fù)面清單”不久將推出。與此同時(shí)，中美雙邊投資協(xié)定的談判也已緊鑼密鼓地進(jìn)行到第13輪談判。我認(rèn)為，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”修改需對(duì)接中美雙邊投資協(xié)定談判。

“負(fù)面清單”要“高仿”

中美雙邊投資協(xié)定談判中的模式和理念

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不單純是上海的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，還肩負(fù)著中國(guó)改革試驗(yàn)的重任。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立一個(gè)重要背景動(dòng)因是對(duì)將來(lái)中美雙邊投資協(xié)定的“負(fù)面清單”談判模式“先試先行”。因此，在修改推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”時(shí)，有必要主動(dòng)對(duì)接中美雙邊投資協(xié)定的談判。

在2013年7月舉行的中美第五次戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)期間，中國(guó)同意以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的談判模式與美國(guó)進(jìn)行投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判。由于目前中國(guó)在外資投資管理上實(shí)際采取設(shè)立階段“正面清單”審批的國(guó)民待遇，因此，如果按照目前中美已經(jīng)達(dá)成的談判模式，中國(guó)現(xiàn)有的外資準(zhǔn)入體制將面臨重大調(diào)整。“負(fù)面清單”外資管理模式對(duì)中國(guó)政府談判來(lái)說(shuō)增加了難度，不僅需要仔細(xì)梳理現(xiàn)行的不符措施，而且還要前瞻性想象未來(lái)施政空間。在談判過(guò)程中還要拿出經(jīng)過(guò)細(xì)致措辭的清單，考慮前后呼應(yīng)的體系性例外架構(gòu)。中央政府亟需國(guó)內(nèi)有塊“改革的試驗(yàn)田”。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”是中國(guó)國(guó)內(nèi)地方政府的規(guī)范性文件，本身不產(chǎn)生國(guó)家間雙邊條約的約束力，可以自主調(diào)整其內(nèi)容，包括增減負(fù)面清單中的內(nèi)容。但是，考慮到上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”的背景目的，因而在實(shí)踐中又要“高仿”中美雙邊投資協(xié)定的“負(fù)面清單”的模式和理念，這樣才能達(dá)到“先試先行”的效果。

“負(fù)面清單”應(yīng)逐步成為“非禁即可”的窮盡清單

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2013年“負(fù)面清單”是在特定時(shí)間段推出的，由于授權(quán)有限，只能是在現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》的基礎(chǔ)上做拆分、歸納，形成外資準(zhǔn)入的“特別管理措施清單”。另外，制定者又想將該“負(fù)面清單”做成一個(gè)“窮盡的”清單，外加了散在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》外的相關(guān)對(duì)外資管理的特殊措施，表面上使得該清單的“負(fù)面”內(nèi)容更冗長(zhǎng)。

這次上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”將《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》“禁止類(lèi)”和“限制類(lèi)”內(nèi)容合并，試圖明確該清單的“負(fù)面”性質(zhì)，即除非“清單”中提到的禁止或限制，否則就不存在禁止或限制。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在目前階段還是以“負(fù)面清單為主、正面清單為輔”的外資過(guò)渡管理模式，并非是一張徹底的非禁即可的“負(fù)面清單”。當(dāng)然，我們需要對(duì)“非禁即可”要做全面的理解，“國(guó)家安全”、“金融審慎監(jiān)管”等例外，盡管不直接在“負(fù)面清單”中，但它們是“負(fù)面清單”不可分割的一部分。

“負(fù)面清單”修改需注意的原則

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“2014版負(fù)面清單”即將推出。據(jù)悉，“2014版的負(fù)面清單”修訂工作將遵循以下三個(gè)原則進(jìn)行：第一是著眼于開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)建設(shè)，率先推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放。2013版的負(fù)面清單選擇了六大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放，即以“正面清單”模式作為“負(fù)面清單”模式的補(bǔ)充，明確開(kāi)放的措施。2014版的負(fù)面清單，將繼續(xù)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放的“正面清單”范圍。第二是參照國(guó)際通行規(guī)則，通過(guò)負(fù)面清單的修訂，提升政府管理的透明度和開(kāi)放度。2013版“負(fù)面清單”的一個(gè)主要缺陷是沒(méi)有區(qū)分“禁止”與“限制”，有20多條沒(méi)有寫(xiě)清楚“限制”措施的范圍。第三，2014版的“負(fù)面清單”可能將個(gè)別在2013年負(fù)面清單中遺漏的“禁止”或“限制”措施補(bǔ)上，以形成“完整”的負(fù)面清單。

關(guān)于原則一，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”模式仍然采取“負(fù)面清單為主，正面清單為輔”的管理模式。服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放的“正面清單”的擴(kuò)大，是為將來(lái)中美雙邊投資協(xié)定的“不符措施”的“負(fù)面清單”管理模式做準(zhǔn)備，即列出需保留的法規(guī)禁止或限制的規(guī)定內(nèi)容即可，不必再具體列出一長(zhǎng)串的不開(kāi)放產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)的目錄。

關(guān)于原則二，完善2013年“負(fù)面清單”遺留的“禁止”與“限制”不分帶來(lái)的透明度問(wèn)題，這完全是必要的。“負(fù)面清單”管理模式需要與高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求相配合。中美雙邊投資協(xié)定的“負(fù)面清單”方式要求對(duì)不符措施進(jìn)行充分的信息披露，當(dāng)事國(guó)不僅需要一般披露政府有關(guān)投資的法律法規(guī)，而且要披露包含在法律法規(guī)中的投資限制性措施的性質(zhì)、范圍、水平等。

關(guān)于原則三，將2013年“負(fù)面清單”中遺漏的“負(fù)面”內(nèi)容補(bǔ)到2014年的“負(fù)面清單”中，如個(gè)別服務(wù)業(yè)對(duì)外資的開(kāi)放問(wèn)題。這樣做能不能？該不該？關(guān)于“能不能”從法理上說(shuō)當(dāng)然能，因?yàn)樯虾?ldquo;負(fù)面清單”的內(nèi)容是中國(guó)自主開(kāi)放的結(jié)果，不是雙邊國(guó)際條約的義務(wù)。上海市擬定的地方條例也明確“負(fù)面清單由市人民政府發(fā)布，并根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展實(shí)際適時(shí)調(diào)整。”關(guān)于“該不該”，這要看這樣做的利弊平衡。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的最大亮點(diǎn)，也是嘗試“非禁即可”法治透明度的有益試驗(yàn)。2014年的“負(fù)面清單”如果增加“負(fù)面”內(nèi)容，可能會(huì)帶來(lái)“負(fù)面”影響。盡管我們不承擔(dān)國(guó)際條約義務(wù)的責(zé)任，但我們需牢記上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”模式是要在“國(guó)際化”和“法治化”背景下制定，更不應(yīng)該脫離為中美雙邊投資協(xié)定談判先試先行的目的。

如果按照國(guó)際貿(mào)易投資協(xié)定的規(guī)則，“負(fù)面清單”內(nèi)容是不能“倒轉(zhuǎn)”的(“齒鎖原則”)，即不能增加“負(fù)面”內(nèi)容，否則有可能影響投資者對(duì)“法律的合理預(yù)期”，從而違反“公平和公正待遇”。某服務(wù)業(yè)是否能夠?qū)ν赓Y開(kāi)放，可就此做論證。如果能夠說(shuō)服開(kāi)放最好，如果不行，至少不要添加到2014年“負(fù)面清單”中。其實(shí)，如果該服務(wù)業(yè)的確涉及國(guó)家重大利益，在技術(shù)上仍然可以用“先照后證”的關(guān)卡管住。如果仍然有風(fēng)險(xiǎn)，也可適時(shí)嘗試“國(guó)家安全”審查申報(bào)機(jī)制。退一大步說(shuō)，如果2014年“負(fù)面清單”加上了該服務(wù)業(yè)外資進(jìn)入的禁止或限制，是否就可對(duì)外宣布上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”已是個(gè)“非禁即可”徹底的“負(fù)面清單”？如果不是，這樣做的意義何在？如果是，是否經(jīng)得起可能提出的行政訴訟的考驗(yàn)，即沒(méi)有列舉到的“負(fù)面”內(nèi)容皆是“可為”內(nèi)容？

另外從更長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在制定負(fù)面清單時(shí)還要充分考慮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來(lái)經(jīng)濟(jì)定位，即“清單”的邊界。負(fù)面清單需要為未來(lái)可能出現(xiàn)的新興行業(yè)與新興業(yè)態(tài)預(yù)留空間。將來(lái)的負(fù)面清單需要明確保留對(duì)新興行業(yè)與新興業(yè)態(tài)制定不符措施的權(quán)力，以視情對(duì)其加以限制或扶持。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”是中國(guó)外資管理模式重大轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。我們不應(yīng)該局限于關(guān)注“負(fù)面清單”的內(nèi)容，而要放眼看到，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”給中國(guó)帶來(lái)的行政管理理念的革命將是深遠(yuǎn)的，是將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)規(guī)則籠子里的先試先行。“負(fù)面清單”實(shí)際上體現(xiàn)的是“法無(wú)禁止即可為”的法律理念，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯。這種思想如果在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中得以貫徹，通過(guò)“推廣、復(fù)制”，可影響我國(guó)進(jìn)一步的法治改革。

(作者系復(fù)旦大學(xué)高級(jí)律師學(xué)院副院長(zhǎng)、法學(xué)院教授，上海WTO事務(wù)咨詢(xún)中心業(yè)務(wù)總監(jiān))