瓊州海峽“堵局”未了（下）

難題

兩省暗戰(zhàn)：海峽經(jīng)濟(jì)達(dá)數(shù)十億五廳處同管

每經(jīng)記者 郭榮村 金喆 發(fā)自湛江、?？?/p>

在企業(yè)爭斗不斷的背后，廣東省和海南省為了爭奪瓊州海峽航運(yùn)這塊蛋糕，也有意或者無意地加入到了這場“戰(zhàn)爭”。甚至有分析認(rèn)為，分屬于兩省的政府部門，逐漸成為各自省份的利益代言人。那么，真相又是怎樣的呢？

經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)數(shù)十億/

公開資料顯示，近年來，瓊州海峽年吞吐客流量基本維持在1000萬人次，車流運(yùn)量超過150萬臺，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)23億元。僅海南參與瓊州海峽客滾船航運(yùn)的最大企業(yè)海峽股份，一年?duì)I收也能達(dá)到5億元左右。

而2012年的數(shù)據(jù)是，瓊州海峽當(dāng)年的客流量為993萬人次，車流運(yùn)量為159.4萬輛次，并且每年以超過10%的速度增長。根據(jù)海南省旅游委發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年海南全省接待旅游過夜人數(shù)3672萬人次，同比增長10.6%，實(shí)現(xiàn)旅游總收入428億元，同比增長13%。正是由于這條黃金水道的巨大利潤，粵瓊兩省的航運(yùn)企業(yè)數(shù)年來斗得不可開交。

同時，廣東和海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，又讓這種斗爭愈演愈烈。廣東省統(tǒng)計(jì)局今年1月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局初步核定，2013年廣東實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值62163.97億元，按6.1928的年均匯率計(jì)算，全年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)10038億美元，突破1萬億美元大關(guān)，按可比價格計(jì)算，同比增長8.5%。

而今年1月底，海南省政府在新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)是，據(jù)初步核算，2013年海南市縣地區(qū)生產(chǎn)總值3146.46億元，比2012年增長9.9%。

差距很明顯，海南的GPD只有廣東的二十分之一。

廣東籍王姓船長對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析說，從廣東企業(yè)的角度看，瓊州海峽就這么一塊蛋糕，廣東的船舶多，實(shí)力大，那么多賺一點(diǎn)很正常。但是反過來，站在海南的角度看，海南的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)]有廣東發(fā)達(dá)，理應(yīng)照顧一下。

“海南講的也有道理，所以這個利益就很難來協(xié)調(diào)?！彼f。

五部門共同管理/

船舶企業(yè)分屬廣東和海南兩省，相應(yīng)的監(jiān)管部門也分屬于兩省。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，目前管理瓊州海峽輪渡企業(yè)的部門共有5個，分別是廣東省交通廳、海南省交通廳、廣東省海峽辦、海南省海峽辦和交通運(yùn)輸部珠江航務(wù)管理局。

兩省海峽辦都是正處級單位，隸屬于兩省交通廳，負(fù)責(zé)瓊州海峽輪渡運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)政管理。

根據(jù)兩省海峽辦官網(wǎng)公布的內(nèi)容，其職責(zé)相同，都有五項(xiàng)內(nèi)容。一是負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；二是協(xié)調(diào)處理港航之間從事瓊州海峽輪渡運(yùn)輸中的糾紛；三是定期公布海峽調(diào)度班期，組織、指導(dǎo)港航企業(yè)做好車船銜接、疏運(yùn)工作，維護(hù)海峽運(yùn)輸秩序；四是根據(jù)海峽輪渡運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況，提出加強(qiáng)運(yùn)輸管理的措施，報(bào)兩省交通行政主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施；五是根據(jù)省交通行政主管部門的委托，依法查處違反海峽運(yùn)輸市場管理規(guī)定的行為。

5個部門共同管理，難免出現(xiàn)“政出多門”的情況。

海南一位不愿具名的政府官員就坦承，現(xiàn)在已經(jīng)是“大輪班”了，企業(yè)矛盾多，互相之間不買賬，廣東、海南意見不一致，雙方很難坐到一條板凳上來協(xié)商。

不過，廣東省瓊州海峽輪渡管理辦公室副主任林成表示，兩省海峽辦在思想是統(tǒng)一的，如果不統(tǒng)一，你站在你這邊，我站在我那邊，那就更加亂了。

而珠江航務(wù)管理局也有自己的難處。它是交通運(yùn)輸部在珠江水系的派出機(jī)構(gòu)，對珠江內(nèi)河行使行政主管部門職責(zé)。廣東一位政府官員告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，珠江航務(wù)管理局沒有一個行政職能來管瓊州海峽，它是管理珠江水系的，交通部到瓊州海峽很遠(yuǎn)，就委托珠江航務(wù)管理局來協(xié)調(diào)兩省交通廳和海峽辦。

但其“委托管理”的角色也受到質(zhì)疑，外界指出珠江航務(wù)管理局與兩省交通廳都是平級單位，很難進(jìn)行真正的監(jiān)督和懲罰。

據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》的報(bào)道，珠航局運(yùn)管處處長王平安說，瓊州海峽航運(yùn)的責(zé)任主體為兩省交通廳，珠航局的主要角色還是協(xié)調(diào)，無監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)利。

海南的經(jīng)濟(jì)大小賬/

然而，對于海南來說，瓊州海峽航運(yùn)的蛋糕只是“小賬”，保障其種植業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展，才是“大賬”。而后者的發(fā)展，必須要建立在順暢的瓊州海峽之上。

南海網(wǎng)就曾刊發(fā)文章稱，確保瓊州海峽的安全、是海南人民的核心利益。文章還痛陳海南“小賬本”之弊，認(rèn)為“他們只看到過海運(yùn)輸自己可以賺錢，卻不惜延誤運(yùn)輸讓別人虧錢。海南出島的貨物大都是瓜菜，瓜菜壓港損失很大。誰說只是老天爺刮臺風(fēng)會卡海南島的脖子，其實(shí)有時候我們自己也在卡自己的脖子?！?/p>

文章認(rèn)為，海南應(yīng)該“算大賬”，別讓海南菜農(nóng)為瓊州海峽利益糾葛買單。

海口能運(yùn)船務(wù)有限公司總經(jīng)理邱國雄在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時就認(rèn)為，瓊州海峽的擁堵，肯定會對海南經(jīng)濟(jì)造成直接的影響。

據(jù)中國新聞網(wǎng)2013年的報(bào)道，2012年，海南全省果蔬播種654萬畝，總產(chǎn)量872.8萬噸，出島600至700萬噸。從2005年起，海南果蔬通過全國鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通 “綠色通道”，直接連接全國29個省會城市、71個地市級城市。

事實(shí)上，為了治堵，海南也在硬件方面想辦法。海南省海峽辦運(yùn)政科科長林桃告訴記者，現(xiàn)在海南企業(yè)已經(jīng)更新了15艘船，運(yùn)力與廣東船只差別不大了，今年下半年還會有三艘新船投入使用。

“大輪班能在一定程度上保證所有大小企業(yè)的均等運(yùn)營，客觀上看相對公平。”海南省交通廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，但“大輪班”以后瓊州海峽局面混亂，主要是秀英港缺乏支持“大輪班”的客觀條件。

他坦言，無論是港口設(shè)施還是航運(yùn)能力，廣東都占有絕對優(yōu)勢。在港口設(shè)施方面，海安鎮(zhèn)擁有海安港和海安新港兩個客滾船專業(yè)港口，航道暢通。而?？谛阌⒏凼羌蜐L船、件雜貨、集裝箱為一體的綜合型港口，靠港的船舶不僅有滾裝船，還有貨船和集裝箱船。另外，航道長達(dá)3.5海里，是單向航道，進(jìn)港船舶要按照排隊(duì)秩序輪流配載，進(jìn)港船舶在卸貨之后就要沿著單向耗時40分鐘的航道出港到錨地輪班，在輪班到號之后，又要航行40分鐘進(jìn)港裝貨?！斑@條航道就像是一條獨(dú)木橋，除了在錨地等待，在進(jìn)出海口同樣要等待，增加了港口單向通航航道的壓力，效率大大降低。”

該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，去年剛實(shí)行“大輪班”時秀英港只有12個泊位，9大3小，廣東兩個港口共有15個泊位，如果對方在旺季時一次性發(fā)10班船過來，秀英港就吃不消，再加上單向航道的限制，港口必然擁堵。“我們調(diào)度時一般是安排三四條船排隊(duì)進(jìn)出，節(jié)約時間，但在運(yùn)輸高峰期會有一些矛盾。這個只要兩邊協(xié)調(diào)好，采取一些辦法，應(yīng)該不會有太多問題?！?/p>

在海南省交通廳看來，瓊州海峽大面積擁堵的局面將大幅減少?！敖衲甏汗?jié)過后，秀英港就已經(jīng)把外港的一組泊位改造并投入使用，我們雙方也出臺了一系列措施，屆時擁堵的情況會有很大改善?！焙Ｄ鲜『{辦負(fù)責(zé)人表示，在一系列舉措的開展下，兩省航運(yùn)企業(yè)之間溝通現(xiàn)已恢復(fù)正常，現(xiàn)在已經(jīng)與廣東海峽辦溝通，每個月20號左右雙方企業(yè)代表、海峽辦會坐在一起開協(xié)調(diào)會，商議維持航運(yùn)秩序的政策。比如，在繁忙時啟動應(yīng)急預(yù)案，即根據(jù)秀英港的實(shí)際情況，在船舶卸載后立即裝載，提高效率等。另外，爭取實(shí)現(xiàn)2015年底前完成新碼頭建設(shè)和淘汰更新老舊船舶的任務(wù)。

《《《

出路

政策爭議：配載模式幾度變更 三統(tǒng)一是方向？

每經(jīng)記者 金喆 郭榮村 發(fā)自湛江、?？?/p>

上世紀(jì)90年代初至今，瓊州海峽船舶配載模式經(jīng)歷了多次變更，每次政策的制定者都希望新的模式能夠解決兩邊企業(yè)長久以來的爭端，但每次又以失望告終。

在《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的采訪中，不少業(yè)內(nèi)人士對此次的“大輪班”模式抱以厚望，認(rèn)為經(jīng)過這幾個月的磨合，兩方的合作已越來越協(xié)調(diào)，“斗氣”或者“擁堵”或許真的能成為歷史。

?？谀苓\(yùn)船務(wù)有限公司總經(jīng)理邱國雄認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，“大輪班”模式對瓊州海峽輪渡的運(yùn)營是有利的。然而也有不同聲音出現(xiàn)，廣東籍王姓船長就認(rèn)為，“大輪班”本來是想建立一個更公平的平臺，但因涉及兩省利益等多方面的原因，現(xiàn)在搞起來還是不行。

粵瓊海上爭利20余載/

海南省海峽辦運(yùn)政科科長林桃接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時介紹，瓊州海峽航運(yùn)經(jīng)歷過幾種模式，最開始是車輛對等，接下來就是經(jīng)濟(jì)對等，粵瓊兩省“五五”分；2002年至2005年，實(shí)行“大輪班”，但雙方在配班上沒有達(dá)成一致意見，船舶放空率達(dá)到40%，最后也不了了之；2005年以后，企業(yè)又坐下來談，再次恢復(fù)到經(jīng)濟(jì)對等，一直維持到2011年；接下來廣東方提出班次對等，廣東發(fā)一班、海南發(fā)一班，這種模式到去年8月大輪班以前結(jié)束。

1993年，兩省海峽辦成立，提出運(yùn)輸對等和經(jīng)濟(jì)對等模式。所謂運(yùn)輸對等和經(jīng)濟(jì)對等，是指廣東海南兩省采取“對等派船”的辦法參加運(yùn)輸，兩省航運(yùn)公司每月的運(yùn)輸量和運(yùn)輸收入要大致相等，如果不平衡，收入多的一方要把多出來的部分退給收入少的一方。根據(jù)當(dāng)時資料記載，在這條進(jìn)出海南的交通要道上，每年過往車輛超過70萬輛、人員500多萬，廣東海南兩省就按照這種簡單的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在瓊州海峽上折返了十多年，盡管如果一方拉多了，就停下來等另一方拉。

然而，兩地航運(yùn)發(fā)展逐漸失衡，廣東航運(yùn)企業(yè)船多，海南方船少，且整體運(yùn)力、運(yùn)輸技術(shù)和服務(wù)水平相對滯后。2002年9月，原交通部頒發(fā)《關(guān)于改革瓊州海峽客滾運(yùn)輸管理的通知》（[2002]420號，以下簡稱420號文）規(guī)定，自2002年11月1日起廢止運(yùn)輸對等和經(jīng)濟(jì)對等模式，要求“客滾船按照船舶到港先后順序輪班運(yùn)營”，打破了當(dāng)時瓊州海峽航運(yùn)的表面沉寂。

“這個文件沒多久就搞不下去了?！焙Ｄ辖煌◤d一位不愿透露姓名的內(nèi)部人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，在執(zhí)行部令過程中，由于海南方船舶少，營運(yùn)收入也不斷下降，于是他們不愿意按部令規(guī)定配載，甚至提出要回到“經(jīng)濟(jì)對等”的老模式。結(jié)果兩省航運(yùn)企業(yè)在海上陷入僵局，配載矛盾惡化、運(yùn)輸秩序混亂。海南方提出對廣東方船舶在本港口配載中采取制約和控制措施，廣東方也同樣采取制約措施不給海南船舶配載，兩岸輪渡企業(yè)就因利益不均矛盾凸顯出現(xiàn)“空放”。2005年，420號文被擱置，粵瓊雙方又協(xié)調(diào)研究出一種新的配載模式：兩岸實(shí)行“班次對等”的“1：1規(guī)則”，即廣東企業(yè)發(fā)一班，海南企業(yè)就發(fā)一班，并一直維持到2013年8月前。

去年6月，交通部將瓊州海峽輪渡運(yùn)輸列為32個重點(diǎn)整治項(xiàng)目，并委托珠江航務(wù)管理局牽頭，由兩省交通廳、海峽辦協(xié)調(diào)具體企業(yè)，制定規(guī)則。作為整治結(jié)果，交通部發(fā)文要求，自2013年9月1日起實(shí)施新游戲規(guī)則——“大輪班”模式。其方法是按海南19艘 （編者注：去年底更新至20艘）、廣東27艘的比例“輪班運(yùn)營，定點(diǎn)發(fā)班”。為照顧海南輪渡企業(yè)利益，給予其3個“虛擬船舶”排班指標(biāo)（旺季4個，淡季3個）。新模式實(shí)施不到兩個月后，由于兩省之間的利益紛爭，已經(jīng)難以為繼，違規(guī)配班、船舶裝卸延時，還有大量的船舶放空航行，當(dāng)年 “十一”黃金周瓊州海峽大面積癱瘓。

今年5月，珠江航務(wù)管理局印發(fā)《瓊州海峽客滾運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）要求，瓊州海峽客滾運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照公布的班期時刻表運(yùn)行，不得隨意更改班期，應(yīng)準(zhǔn)點(diǎn)開航和到港，全年客滾船正點(diǎn)率應(yīng)不低于90%。此外，還規(guī)定從船舶配載開始至船舶開航的時間應(yīng)不超過2小時。該《規(guī)范》于5月20日起試行。

海南省海峽辦負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，現(xiàn)在瓊州海峽客滾運(yùn)輸已經(jīng)比以前規(guī)范不少，沒有大面積滯留的情況了。兩省海峽辦已經(jīng)頒布了應(yīng)急預(yù)案、瓊州海峽客輪運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，同時還在研究相關(guān)監(jiān)管方案，有望近日出臺。

根治矛盾任重道遠(yuǎn)/

實(shí)際上，粵瓊兩省海峽辦在這期間也常組織企業(yè)調(diào)解。

2011年3月，在兩地召開的協(xié)調(diào)會上，參會的6家航運(yùn)企業(yè)中，就有5家強(qiáng)烈要求取消“經(jīng)濟(jì)對等”，嚴(yán)格執(zhí)行部令“大輪班”，但最終沒有達(dá)成共識。當(dāng)年8月兩省海峽辦再度組織協(xié)調(diào)會議，港航控股提出，在1：1基礎(chǔ)上再在兩岸港口每天各給海南船舶安插4個班。

前述海南交通廳內(nèi)部人士坦言，“海南方在運(yùn)力和航道設(shè)置上都受一定限制，但港航控股占據(jù)海南船舶的75%，經(jīng)濟(jì)對等或者車輛對等是最好方案。而廣東方就認(rèn)為1：1的配載不合理，三家航運(yùn)企業(yè)難以做到平衡。所以在2012年，廣東輪渡企業(yè)宣布取消‘經(jīng)濟(jì)對等’?！?/p>

時至今日，誰也不敢保證瓊州海峽擁堵的矛盾已被徹底解決。海南省海峽辦負(fù)責(zé)人向 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，?？谛阌⒏鄢霈F(xiàn)混亂局面的主要原因是港口受到單向航道限制，不具備支持“大輪班”的客觀條件。目前已經(jīng)將外港的兩個泊位投入使用，在旺季時可緩解擁堵?！暗@些都不算從根本上解決了問題，我們已經(jīng)在建設(shè)新的港口，預(yù)計(jì)明年投入使用?！?/p>

前述海南交通廳內(nèi)部人士則認(rèn)為，廣東方在配載模式政策制定上有絕對的話語權(quán)，這對于海南企業(yè)有失公平?！皬V東方有27艘船，海南只有19艘，但瓊州海峽是海南省的進(jìn)出要道，一個省比一個縣的船還少，海南肯定不情愿。”

他還指出，珠江航務(wù)管理局只是交通部下屬單位，對兩省的航運(yùn)企業(yè)沒有行政管轄權(quán)，只能“委托管理”?！艾F(xiàn)在兩省海峽辦對航運(yùn)企業(yè)的監(jiān)管以自律為主，相關(guān)法律法規(guī)存在空白，廣東省的法律管不了海南的船。另一方面，我們現(xiàn)在最多只能處罰2000元，而企業(yè)違規(guī)插班拉一趟可以賺5萬，這點(diǎn)處罰無關(guān)痛癢?！?/p>

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，造成瓊州海峽亂象的根源在于政企不分。海南省海峽辦一位人士認(rèn)為，目前國內(nèi)不少地方存在碼頭與輪渡企業(yè)屬于同一集團(tuán)的現(xiàn)象，短期內(nèi)還難以改變。

“三個統(tǒng)一”是方向？/

如何解決這一矛盾？廣東省瓊州海峽輪渡管理辦公室副主任林成認(rèn)為，搞好瓊州海峽，可以做到“三個統(tǒng)一”。

第一是監(jiān)管部門的統(tǒng)一。比如像長江航務(wù)管理局，交通和海事都是由它管。據(jù)了解，長江航務(wù)管理局下屬長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運(yùn)公安局等6個單位，負(fù)責(zé)長江干線航道、樞紐通航、通信、引航、衛(wèi)生監(jiān)督、水運(yùn)規(guī)費(fèi)稽征等管理工作，還按規(guī)定管理長江干線水上安全監(jiān)督和航運(yùn)公安工作等。

“人家是監(jiān)管部門高度統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)高度統(tǒng)一，監(jiān)管的組織高度統(tǒng)一?！绷殖烧f。

第二是兩岸企業(yè)經(jīng)營體統(tǒng)一。比如通過持股或者其他方式，將兩岸多家企業(yè)聯(lián)合起來。

林成說，按照廣東省交通廳的想法，大方向還是經(jīng)營實(shí)體的統(tǒng)一。分兩步走，廣東這邊的企業(yè)先入股，再擴(kuò)大到海南方面，組成一個股份制公司。

“一個是監(jiān)管體制的統(tǒng)一，一個是經(jīng)營體的統(tǒng)一，能從根本上解決這個問題。”林成說。

在上述兩種形式?jīng)]辦法統(tǒng)一之前，林成說，目前還有一個統(tǒng)一，就是必須要有統(tǒng)一的政策制度法規(guī)。既然有“大輪班”制度，卻沒有一個監(jiān)督和保障的法規(guī)，所以交通部希望監(jiān)管辦法盡快出臺。據(jù)他透露，現(xiàn)在監(jiān)管辦法已差不多了，只是兩省交通廳還有些小意見沒有統(tǒng)一。

除了監(jiān)管辦法以外，交通部還在加緊制定其他幾個方案。一是船舶在海上滯留的應(yīng)急方案。二是完善壓港時的疏運(yùn)應(yīng)急方案。三是服務(wù)規(guī)范，進(jìn)一步分工落實(shí)。

“這幾條措施出臺，對社會、對監(jiān)管都有好處?！绷殖烧f。

邱國雄認(rèn)為，要維持瓊州海峽良好的運(yùn)輸秩序，政府必須要完善制度，加強(qiáng)管理，不能由個別企業(yè)說了算。

珠江航務(wù)管理局運(yùn)管處處長王平安對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，對于企業(yè)的整合，政府鼓勵他們按客滾輪發(fā)展要求去整合，“但是企業(yè)怎樣去談，我們不干涉，引導(dǎo)他們走向健康發(fā)展”，而作為政府管理部門，其職責(zé)是為市場公平競爭創(chuàng)造條件。