對(duì)地方發(fā)債限制過多？預(yù)算法修訂案惹“收權(quán)”爭(zhēng)議

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議迎來《預(yù)算法》修正案草案的第三次審議。在4月21日提交的 《預(yù)算法》修正案草案三審稿中，明確將有條件適度放開地方政府舉債的權(quán)限。

在地方債規(guī)模高達(dá)10萬億元的背景下，是否允許地方政府舉借債一直是《預(yù)算法》修改的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。隨著三審稿的公開，認(rèn)為中央對(duì)地方發(fā)債限制過多的聲音亦存在。

昨日（4月22日），有財(cái)稅專家向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，三審稿對(duì)地方債問題還不如一審稿，地方政府發(fā)債的權(quán)力大大收縮，不利于建立真正地方債券市場(chǎng)。

三審稿設(shè)置地方債“防火墻”

關(guān)于《預(yù)算法》對(duì)地方發(fā)債問題的修訂歷經(jīng)波折，《預(yù)算法》修正案草案一審時(shí)對(duì)“地方政府不得發(fā)債”已作出調(diào)整，但2012年6月提交審議的草案二審稿恢復(fù)了現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方自行發(fā)債的規(guī)定。

記者了解到，這次提交的草案三審稿第35條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”

全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛21日說，三審稿對(duì)地方發(fā)債也規(guī)定了諸多限制，如明確舉債主體為“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”；舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”；用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”；債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”。

此外，三審稿還在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)“防火墻”：舉債規(guī)模“由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。”

正是這一系列對(duì)地方債券的設(shè)置，在財(cái)稅界和地方引起爭(zhēng)議。接近全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的人士表示：“現(xiàn)在大家對(duì)于地方能不能發(fā)債意見分歧比較大。地方政府想發(fā)債，而中央一些專家反對(duì)給地方發(fā)債權(quán)力。”

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法學(xué)研究中心施正文認(rèn)為 “現(xiàn)在的三審稿還不如一審稿”。一審稿對(duì)舉債的說法“實(shí)行債務(wù)余額管理”，具體發(fā)行由負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

根據(jù)財(cái)政部公布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，地方政府發(fā)債仍由中央財(cái)政“兜底”，其自行發(fā)債的規(guī)模、用途等均已作規(guī)定，與中央代為發(fā)債沒有根本上的區(qū)別，地方政府在發(fā)債問題上仍無自主權(quán)。

由于無論是中央代發(fā)還是自主發(fā)債，其規(guī)模畢竟只是少數(shù)，而地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)，給地方帶來巨大的資金缺口，其往往通過平臺(tái)公司以隱性負(fù)債的方式舉債。

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)地方發(fā)債釋放出積極信號(hào)，首次提到“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。此信號(hào)被視為倒逼現(xiàn)行《預(yù)算法》修改。

今年3月出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提到，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

三審稿通過可能性不大 

由于《預(yù)算法》實(shí)際并未起到限制地方舉債的作用，加上中央對(duì)地方債務(wù)的態(tài)度明朗讓地方債發(fā)行陽光化，這使得《預(yù)算法》修改越來越受關(guān)注。

由于考慮到地方政府自主發(fā)債對(duì)債券市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的影響，不少金融機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)從去年開始在為地方自主發(fā)債開閘作準(zhǔn)備。作為舉債主體的地方政府，將更多作為市場(chǎng)主體的角色在資本市場(chǎng)參與債券交易活動(dòng)。

施正文認(rèn)為，真正的地方債制度應(yīng)該賦予地方政府一定的權(quán)力，但三審稿地方的發(fā)債權(quán)還是完全掌握在中央手里，而且三審稿比一審稿還要退步，“從放權(quán)來說，地方發(fā)債的權(quán)力大大收縮了。”

一位不愿具名的財(cái)稅專家表示，“這是符合中國(guó)國(guó)情的，如果地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)膨脹，中央政府勢(shì)必要進(jìn)行兜底。”

根據(jù)審計(jì)署2013年的審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模超過20萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超10.8萬億元，地方債半年增13%，近200個(gè)縣債務(wù)率逾100%。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，這次三審稿對(duì)地方債問題的說法，主要還是考慮到去年全國(guó)地方債審計(jì)所凸顯的風(fēng)險(xiǎn)低，于是采取了嚴(yán)格規(guī)制的狀態(tài)。但他認(rèn)為，三審稿有規(guī)制不當(dāng)之嫌，“在現(xiàn)行的體制下實(shí)行審批制是合理的，但從發(fā)展趨勢(shì)來看，地方政府應(yīng)該是面向資本市場(chǎng)獨(dú)立發(fā)行債券，投資者參與。在相對(duì)健全的債券市場(chǎng)上，中央沒有必要采取嚴(yán)格的審批制。”

不過，三審稿可能還要進(jìn)一步討論。全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)工作人士表示，“此次會(huì)議是新一屆常委會(huì)第一次見面，第一次審議《預(yù)算法》草案，這次主要是讓大家熟悉條文，進(jìn)而深入研究。由于條件還不成熟，這次通過的可能性不大。”