吳敬璉：盡早啟動最小一攬子改革 資源畢竟有限

 盡早啟動“最小一攬子改革”

■用以支持改革的資源畢竟有限，萬箭齊發(fā)、四面出擊的結(jié)果，只能是延遲新體制開始起作用、改革與發(fā)展相互促進(jìn)、進(jìn)入良性循環(huán)的時間。為解決這一矛盾，我認(rèn)為，上世紀(jì)九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認(rèn)真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個階段的改革都不是單項(xiàng)突進(jìn)，而是“一攬子”進(jìn)行的，但這個“一攬子”又不是面面俱到、無所不包的，而是只著重于那些最為重要和彼此關(guān)聯(lián)度最高的改革項(xiàng)目，以便集中力量打殲滅戰(zhàn)，使經(jīng)過改善的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能夠盡快發(fā)揮效能。這就是說，從現(xiàn)在起到2020年，可以劃分為若干個由低到高的時間段，在每一個時間段都應(yīng)該選少量改革項(xiàng)目進(jìn)行配套的改革。

■全面深化改革，還應(yīng)該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風(fēng)險是什么？我認(rèn)為就是國民資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高。防止系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進(jìn)度，使新的市場經(jīng)濟(jì)體系盡早運(yùn)轉(zhuǎn)起來，取得提高效率、改善經(jīng)濟(jì)狀況的效果。

■要打好這場全面深化改革的攻堅戰(zhàn)，需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗(yàn)，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，全面深化改革的措施很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。

改革三部曲已進(jìn)行到第三部

根據(jù)我國改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，通常來說大的改革行動要奏響三部曲：第一，確定改革的目標(biāo)；第二，進(jìn)行總體設(shè)計，制定改革的路線圖；第三，執(zhí)行總體方案，使各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處。

2012年中共第十八次全國代表大會指出，“必須以更大的政治勇氣和智慧不失時機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。”這意味著中共中央對過去一段時間“中國向何處去”爭論作出了明確的回答，確定了社會經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的目標(biāo)和方向，走出了全面深化改革的第一步。

根據(jù)中共十八大提出的下一步改革目標(biāo)，2013年的中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“決定”)做出了到2020年全面深化改革的總體部署，實(shí)現(xiàn)了全面深化改革的第二個重要步驟。

《決定》內(nèi)容十分豐富，我印象最為深刻的是兩條：

第一，它把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”。這一改變的理論意義已有不少文章加以闡述。我更加注重的是它的政治意義。這就是它對過去幾年“中國向何處去”爭論的核心問題，即“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題做出了響亮的回答：“市場起決定作用。”

第二，《決定》強(qiáng)調(diào)指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”這一提法的重要意義在于，它所提出的建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的要求，切中目前由于政府在資源配置中仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用所造成的體制弊病。只有克服了這些弊病，才能保證市場在資源配置中起決定性作用：(1)建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場割據(jù)和碎片化弊病。(2)實(shí)現(xiàn)對內(nèi)對外“開放”，意味著實(shí)行“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國民待遇”和消除對部分市場主體的歧視性待遇。(3)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化競爭，意味著消除行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)和目前普遍存在為害甚大的行政壟斷行為。(4)要求市場“有序”，意味著交易活動要在規(guī)則即法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，消除欺行霸市等不正當(dāng)競爭行為。(5)強(qiáng)調(diào)建設(shè)完整的市場體系，意味著改變目前要素市場十分落后的狀況，形成“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動，平等交換的現(xiàn)代市場體系”。

上面兩段話，可以說就是作為全面深化改革主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革的總綱，用這個總綱帶起《決定》所規(guī)定的336個改革項(xiàng)目，就能夠做到“綱舉目張”，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

總之，十八屆三中全會很好地完成了確定全面深化改革的目標(biāo)和制定全面深化改革的總體規(guī)劃這兩項(xiàng)任務(wù)，現(xiàn)在擺在我們面前的任務(wù)，就是認(rèn)真落實(shí)十八屆三中全會的總體部署，切實(shí)推進(jìn)《決定》規(guī)定的各項(xiàng)改革。

落實(shí)改革規(guī)劃要克服種種困難和障礙

事實(shí)上，確定改革的目標(biāo)和制定改革的總體方案固然不易，執(zhí)行這一套方案就更加困難。這是因?yàn)?，?zhí)行《決定》必然會遇到種種困難和障礙。在我看來，全面深化改革面臨的困難和障礙主要來自三個方面：

第一個方面的困難和障礙來自舊的意識形態(tài)。中國實(shí)行過幾十年蘇聯(lián)模式，反映蘇聯(lián)體制的舊意識形態(tài)在好幾代人中有著深遠(yuǎn)的影響。雖然鄧小平提出建設(shè)中國特色社會主義，就是要指明中國共產(chǎn)黨所追求的社會主義是一種有別于蘇聯(lián)模式的社會主義，但是現(xiàn)在有些人講起社會主義，往往還是蘇聯(lián)的那套東西。這種障礙需要經(jīng)過長期耐心的工作才能得到消除。我們必須防止這些錯誤落后的思想誤導(dǎo)干部和群眾，妨礙改革的推進(jìn)。

第二個方面的困難和障礙來自以權(quán)謀私的特殊既得利益者。我國原有體制存在各級政府配置資源的權(quán)力過大、對官員約束不足的缺點(diǎn)，尋租腐敗活動有著廣泛深厚的體制基礎(chǔ)。這樣的制度環(huán)境孕育了一大批靠尋租活動發(fā)財致富的貪官污吏。市場化、法治化和民主化的改革鏟除尋租活動的制度基礎(chǔ)，損壞這些特殊既得利益者的利益，自然就會遭到他們的抵抗和反對。必須旗幟鮮明地消除來自特殊既得利益的阻撓，還要根據(jù)黨紀(jì)國法，追究他們的責(zé)任。

第三方面的困難和障礙，來自在舊體制和舊經(jīng)濟(jì)增長模式下積累起來的實(shí)際困難。例如，由于長期采用粗放模式造成的資源短缺、環(huán)境破壞，使包括水、土、空氣等人類基本生存條件都遭到了程度不等的損害。在宏觀經(jīng)濟(jì)上的集中表現(xiàn)，則是國民資產(chǎn)負(fù)債表、特別是各級政府和國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率(負(fù)債率)過高，隱藏著泡沫破滅、市場崩盤的危險。

這些問題的徹底消除，只能靠在改革的推動下使效率得到逐步提升。但是，在全面改革開始后的一段時期中，當(dāng)改革的成本已經(jīng)付出，而改革的效果還沒有顯現(xiàn)出來的時候，就會出現(xiàn)事態(tài)加劇的可能性。于是，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，防止資產(chǎn)負(fù)債表的缺陷演化為金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險，就成為一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

防止系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，一方面要靠包括財政部和中央銀行在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)當(dāng)局靈活地運(yùn)用財政政策和貨幣政策，在發(fā)生經(jīng)濟(jì)波動時努力保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；另一方面要盡力彌補(bǔ)國民資產(chǎn)負(fù)債表的漏洞，防止大的金融波動的發(fā)生。

例如，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院的要求，對地方政府的債務(wù)進(jìn)行了全面審計，中央也已經(jīng)要求編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，這將使我們能夠認(rèn)定各類資產(chǎn)負(fù)債表的薄弱環(huán)節(jié)，然后采取必要措施來加以消除。

又如，對一些負(fù)債率過高的企業(yè)和一些已經(jīng)資不抵債、全靠銀行貸款或政府補(bǔ)貼維持的“僵尸企業(yè)”，應(yīng)當(dāng)及早進(jìn)行資產(chǎn)重組，通過出售股權(quán)、破產(chǎn)清盤等方式改善資產(chǎn)負(fù)債表的狀況。

再如，目前對老職工的社會保障欠賬以萬億元計。這是政府的一筆或有負(fù)債，雖說是“或有”的欠賬，在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上沒有反映，其實(shí)是實(shí)實(shí)在在的欠賬，不予償還是說不過去的。上海市在2012年出售了國有企業(yè)上海家化，用以補(bǔ)充社會保障基金，反映就很不錯?！稕Q定》要求“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金”，應(yīng)當(dāng)抓緊落實(shí)。

還有一些地方擁有的近期不可能有企業(yè)和居民入住和營運(yùn)的“曬太陽”的開發(fā)區(qū)和“空城”，也應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行處理。

改革優(yōu)先順序的選擇

防止系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進(jìn)度，使新的市場經(jīng)濟(jì)體系盡早運(yùn)轉(zhuǎn)起來，取得提高效率、改善經(jīng)濟(jì)狀況的效果。

問題在于，《決定》規(guī)定的改革項(xiàng)目多達(dá)336項(xiàng)，如果齊頭并進(jìn)地立即發(fā)動所有各項(xiàng)改革，而用以支持改革的資源畢竟有限，萬箭齊發(fā)、四面出擊的結(jié)果，只能是延遲新體制開始起作用、改革與發(fā)展相互促進(jìn)、進(jìn)入良性循環(huán)的時間。

為了解決這一矛盾，我認(rèn)為，上世紀(jì)九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認(rèn)真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個階段的改革都不是單項(xiàng)突進(jìn)，而是“一攬子”進(jìn)行的，但這個“一攬子”又不是面面俱到、無所不包的，而是只著重于那些最為重要和彼此關(guān)聯(lián)度最高的改革項(xiàng)目，以便集中力量打殲滅戰(zhàn)，使經(jīng)過改善的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能夠盡快發(fā)揮效能。

這就是說，從現(xiàn)在起到2020年，可以劃分為若干個由低到高的時間段，在每一個時間段都應(yīng)該選少量改革項(xiàng)目進(jìn)行配套的改革。

那么，怎樣選擇改革項(xiàng)目呢？一種做法叫作“先易后難”，就是容易改的先改，難改的靠后，改革的優(yōu)先順序以難易來排列。在實(shí)際的選擇上，另有一種做法更為流行，這就是有共識的先改，沒有共識的再作等待。

在我看來，這兩種做法都是有缺點(diǎn)的。由于沒有充分體現(xiàn)要讓新體制盡快發(fā)揮作用這一關(guān)系全面改革成敗的重要要求，顯得有所不足。我認(rèn)為，改革優(yōu)先順序的安排還是要從盡快改善體制運(yùn)營效率的需要出發(fā)。如果一些亟需進(jìn)行的改革還沒有形成思想認(rèn)識上的一致，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用執(zhí)政黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)作用盡快形成多數(shù)人的共識。

提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率是深改最核心問題

在全面深化改革中，如何提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率是一個最核心的問題。要提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，就一定要有一個體制制度的基礎(chǔ)，也就是一定水平的能夠有效運(yùn)行的市場經(jīng)濟(jì)制度。它所必要的改革，都應(yīng)該放在優(yōu)先地位。在這一點(diǎn)上如果沒有共識，也要做工作很快地形成共識。否則的話，改革不能夠發(fā)揮作用，不能提高效率，最終會受到挫折。

比如說，國有經(jīng)濟(jì)的改革對于正確處理政府與市場的關(guān)系，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場具有關(guān)鍵性的作用。在十八大以前，對于如何理解和執(zhí)行十五大關(guān)于“調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)”和“進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整”，存在著不同的認(rèn)識。目前對于如何進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步改革，包括怎樣發(fā)展混合所有制企業(yè)也還有不完全相同的理解。這無疑都會影響國有經(jīng)濟(jì)和整個經(jīng)濟(jì)體系改革的進(jìn)度。我認(rèn)為，在國有經(jīng)濟(jì)改革的問題上，至少在以下問題上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一行動：第一條，堅持十五大有進(jìn)有退調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局的方針。國有資本主要應(yīng)當(dāng)投資于公益性企業(yè)和提供公共服務(wù)的部門。在具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)中，其競爭性業(yè)務(wù)也應(yīng)當(dāng)放開。第二條，強(qiáng)化競爭政策，嚴(yán)格反壟斷立法的執(zhí)法。嚴(yán)格按照十八屆三中全會要求，堅持不同所有制企業(yè)之間“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”，“破除各種形式的行政壟斷”，國有企業(yè)要“公平參與競爭”。第三條，各個層次的國有企業(yè)都要按照《中華人民共和國公司法》進(jìn)行改制。絕大多數(shù)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)實(shí)行股權(quán)多元化，建立規(guī)范的現(xiàn)代公司制度和建立有效的公司治理，政府在企業(yè)中只能以出資人身份行使法律規(guī)定的股東權(quán)利。

全面深化改革，還應(yīng)該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風(fēng)險是什么？我認(rèn)為就是前面提到的國民資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高。負(fù)債率太高，或者換一種說法，是資產(chǎn)泡沫已經(jīng)形成。這就容易出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)的風(fēng)險，這是最危險的事情。這件事情要根本解決，要靠提高效率。防止系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，一方面是靠我們的宏觀當(dāng)局用短期政策保持不至于發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，但是根本性的解決要靠提高效率。

因此，要打好這場全面深化改革的攻堅戰(zhàn)，需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。防止由于國家資產(chǎn)負(fù)債表中杠桿率(負(fù)債率)過高可能引致的系統(tǒng)性風(fēng)險。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗(yàn)，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。

鑒于國家資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率過高的實(shí)際情況，不宜繼續(xù)使用放松信貸和大規(guī)模投資等刺激手段拉升短期增長率。對于短期宏觀經(jīng)濟(jì)波動，除了注意靈活運(yùn)用宏觀政策措施來應(yīng)對，還要用對負(fù)債率過高和資不抵債的企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組，盤活資產(chǎn)存量，實(shí)施銀行資產(chǎn)證券化，償還社會保障和公租房或有負(fù)債等措施，降低國家資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。《決定》要求編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，也是保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和支持全面改革順利進(jìn)行的必要措施。

所謂以更大的政治勇氣推進(jìn)全面改革，就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態(tài)和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進(jìn)全面改革，就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運(yùn)作藝術(shù)去規(guī)避風(fēng)險和解決體制轉(zhuǎn)軌過程中必然發(fā)生的種種困難。

習(xí)近平總書記指出，黨政領(lǐng)導(dǎo)“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措。”我們作為共和國公民、國家的主人，也有權(quán)利有義務(wù)來督促政府認(rèn)真推進(jìn)和積極參與正在展開的改革，共同推動全面改革走向深入。