兩會(huì)提振土改政策破局預(yù)期

政協(xié)提案聚焦土改

今年兩會(huì)期間，土改成為全國(guó)政協(xié)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，在各民主黨派提出的多份政協(xié)提案中，有相當(dāng)比例集中在土改領(lǐng)域。

據(jù)悉，由農(nóng)工黨中央提出的《關(guān)于創(chuàng)新制度機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的提案》，被列為今年的政協(xié)第七號(hào)提案。在“農(nóng)業(yè)水利”的提案類別中，位列首位。足見(jiàn)土改在全局改革中的地位。

上述提案指出，目前土地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢(shì)已由以前的自發(fā)向有組織、小規(guī)模向大規(guī)模、親戚間向社會(huì)層轉(zhuǎn)變，土地利用效率極大提高。但土地權(quán)屬不清、土地市場(chǎng)不完善、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失、農(nóng)村社保體系不完善等缺陷及問(wèn)題已經(jīng)暴露。提案建議，在做實(shí)確權(quán)頒證、加快市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，通過(guò)財(cái)政、金融等各項(xiàng)優(yōu)惠，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。

除上述“重磅”提案外，此次民盟中央大會(huì)口頭發(fā)言也涉及土改，發(fā)言題目為《關(guān)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的幾點(diǎn)建議》。民盟中央認(rèn)為，在全面深化改革布局中，農(nóng)村土地制度改革已成為關(guān)鍵性問(wèn)題。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)具有現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義的重大改革，必須堅(jiān)定改革決心，凝聚改革力量，明確改革路線圖，推動(dòng)我國(guó)廣大農(nóng)村再度成為改革大業(yè)的旗幟和動(dòng)力站。

而在九三學(xué)社中央向全國(guó)政協(xié)提交的45篇提案中，涉及土地改革的有5篇，具體領(lǐng)域涵蓋農(nóng)村宅基地制度、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、小產(chǎn)權(quán)房治理、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源利用和加強(qiáng)耕地質(zhì)量保障。

民革中央擬提交全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議47條提案，其中有4份提案涉及土改，分別是《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的提案》、《關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的提案》、《關(guān)于全面推開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的提案》、《關(guān)于調(diào)整養(yǎng)老用地政策問(wèn)題的提案》。

此外，民進(jìn)中央也提出了《創(chuàng)新制度機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》的提案。在“三農(nóng)”領(lǐng)域的相關(guān)提案中，多數(shù)也涉及農(nóng)村土地改革。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)或最先破題

按照國(guó)土資源部的定調(diào)，當(dāng)前土改進(jìn)程的路徑在于“試點(diǎn)先行，帶動(dòng)政策破局”。到目前為止，各地的土改嘗試已經(jīng)鋪開(kāi)，但制度上的突破進(jìn)展緩慢。

中國(guó)證券報(bào)記者獲悉，未來(lái)土地制度層面的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，將主要集中在四個(gè)領(lǐng)域：征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、土地節(jié)約集約利用制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。其中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度和土地節(jié)約集約利用制度可能最先獲得突破，其余兩者則由于涉及多項(xiàng)遺留問(wèn)題，難以在短時(shí)間內(nèi)破局。

在國(guó)土資源部的工作計(jì)劃中，不難看出制度進(jìn)展的不同。按照規(guī)劃，今年國(guó)土部將配合有關(guān)部門加快推進(jìn)《土地管理法》修改，統(tǒng)籌推進(jìn)征地制度改革與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以及土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、審批、監(jiān)管等相關(guān)土地管理配套制度建設(shè)研究，為立法打牢理論實(shí)踐基礎(chǔ)。

相比之下，配合有關(guān)部門研究起草《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》，同步配套研究起草《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》兩項(xiàng)，被列為較為明確的工作內(nèi)容。分析人士表示，這種端倪表明該領(lǐng)域有可能率先破題。

當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試主要局限在農(nóng)村集體土地內(nèi)部，短期內(nèi)尚難實(shí)現(xiàn)與國(guó)有用地之間的自由交易。但從政策層面看，隨著農(nóng)地確權(quán)工作的推進(jìn)，未來(lái)將逐漸放開(kāi)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的路徑。

據(jù)了解，在今年涉及土地改革領(lǐng)域的各項(xiàng)提案中，涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的提案最為集中。分析人士表示，其主要原因在于，作為土地改革農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的嘗試最早，各地的試點(diǎn)方案也最成熟。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、維護(hù)18億畝耕地“紅線”的前提下，仍然存在一定的政策空間，更有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

事實(shí)上，在本屆人大的議案中，也有相當(dāng)部分涉及土地改革。一些人大代表明確表示，今年兩會(huì)期間，希望在土改領(lǐng)域聽(tīng)到高層更多的聲音。

資本注入前景明朗

土地改革的突破，或?qū)?dòng)巨大的市場(chǎng)。全國(guó)人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明今年提出多項(xiàng)有關(guān)土地改革的建議。他列舉的一組數(shù)據(jù)稱，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地約有16萬(wàn)5000平方公里，遠(yuǎn)超城市集體建設(shè)用地。但由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大多在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%。

蔡繼明認(rèn)為，這種形勢(shì)意味著，推進(jìn)土地改革還將有很大的發(fā)揮空間。他建議，建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、維護(hù)農(nóng)民利益的重要前提。建立市場(chǎng)也意味著這項(xiàng)領(lǐng)域的市場(chǎng)空間巨大。

在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的多重路徑中，“土地流轉(zhuǎn)信托”最受追捧。從去年以來(lái)，中信信托在安徽宿州、山東青州等地先后啟動(dòng)試點(diǎn)。隨后，多個(gè)省份也啟動(dòng)土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，總投資額已達(dá)數(shù)十億。

據(jù)悉，盡管有專家警示其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，但金融資本對(duì)土改的興趣并未受到影響。在農(nóng)工黨提出的上述“七號(hào)提案”中，就建議以支持成立農(nóng)村土地銀行、支持建立農(nóng)村土地股份合作社、支持土地使用權(quán)折價(jià)入股等方法，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。

除此之外，上述提案還建議，加大財(cái)政、金融的支持力度，并健全社會(huì)保障制度。包括農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)；各地融資擔(dān)保平臺(tái)應(yīng)把參與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體納入服務(wù)范圍。

據(jù)了解，在河北等一些省份，相關(guān)部門已經(jīng)開(kāi)始著手啟動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，并尋求政策的進(jìn)一步支持。分析認(rèn)為，這種嘗試或?qū)?dòng)政策破局。

事實(shí)上，從其他涉及土改的提案不難看出，資本的關(guān)注點(diǎn)遠(yuǎn)不及此。隨著中央對(duì)大方向的明確，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地已被不少資本“盯上”。在工業(yè)用地轉(zhuǎn)用政策接近破題的背景下，該領(lǐng)域的“大蛋糕”也被不少資本覬覦。同時(shí)，林權(quán)改革的推進(jìn)，也在揭開(kāi)這一領(lǐng)域封存的大市場(chǎng)。

分析人士認(rèn)為，由于土地確權(quán)工作的完成尚需時(shí)日，土地改革的總體推進(jìn)力度恐慢于預(yù)期。但未來(lái)一段時(shí)間，各項(xiàng)資本將對(duì)土改持續(xù)保持熱情。