李宇嘉：房價(jià)調(diào)控目標(biāo)“落空”的根源在哪里

按國家統(tǒng)計(jì)局公布的房價(jià)指數(shù)，我國主要城市中有接近三分之一無法完成2013年初發(fā)布的房價(jià)控制目標(biāo)，尤其是去年房價(jià)漲幅超過20%的一線城市。但是，從重點(diǎn)城市(如廣州、上海等)披露的數(shù)據(jù)來看，房價(jià)似乎并沒有漲得如國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示得那樣高，如廣州國土局披露其房價(jià)在去年11月同比下跌5.5%(而國家統(tǒng)計(jì)局顯示其上漲20.9%)，上海在今年元旦披露其2013年房價(jià)同比漲幅僅7.64%(而國家統(tǒng)計(jì)局顯示其在11月同比漲幅達(dá)21.9%)，深圳統(tǒng)計(jì)的2013年1至11月全樣本房價(jià)上漲7.5%(而國家統(tǒng)計(jì)局顯示其11月同比漲幅達(dá)到21.0%)。

從數(shù)據(jù)看，兩者差距僅僅在統(tǒng)計(jì)方法上，地方政府通過“限價(jià)”、“限售”和“限簽”等行政手段來降低房價(jià)數(shù)據(jù)，以實(shí)際成交的數(shù)據(jù)來統(tǒng)計(jì)，而國家統(tǒng)計(jì)局則除了考慮實(shí)際成交數(shù)據(jù)外，還考慮了地方調(diào)控本地房價(jià)的力度、本地居民房價(jià)感受、以及本地是否有“地王”出現(xiàn)等因素。

目前，媒體均在報(bào)道“未達(dá)目標(biāo)城市是否會(huì)被問責(zé)”，而且大都從破除土地財(cái)政、樹立政策公信和長效機(jī)制構(gòu)建等高度提出行使問責(zé)的必要性?？梢哉f，國人和媒體都在拭目以待。鑒于今天樓價(jià)已成了國人最敏感的痛點(diǎn)，如若采納地方公布的數(shù)據(jù)，相當(dāng)于變相承認(rèn)了地方政府在“做數(shù)據(jù)”的合理性，不僅否認(rèn)了國家統(tǒng)計(jì)局披露信息公信，也與國人的實(shí)際感受大相徑庭。為維護(hù)信息披露的統(tǒng)一性和政策公信力，控制房價(jià)的民生工程屬性，中央政府對(duì)地方問責(zé)是必需的。

但是，房價(jià)控制不力的責(zé)任是否在地方政府，卻是需要深思的問題。在中央政府看來，責(zé)任毫無疑問在地方政府。“上有政策、下有對(duì)策”早已有之，而且在房地產(chǎn)領(lǐng)域體現(xiàn)得尤其顯著：樓市每有下滑之勢，地方托市行動(dòng)此起彼伏、五花八門；而在樓市上漲時(shí)期，地方則變相抵制中央的調(diào)控政策。例如，2008年國家支持改善性住房需求的政策，在地方被泛化為對(duì)投資需求的支持；“十二五”期間3600萬套保障房的供應(yīng)，在某些地方被演化為“濫竽充數(shù)”、“以次充好”的數(shù)字游戲，甚至成了地方政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)借機(jī)集資建房的好機(jī)會(huì)；地方財(cái)政支出不往公共服務(wù)配套投，反而政府辦公大樓建的一個(gè)比一個(gè)氣派；強(qiáng)有力的“20%個(gè)稅政策”在地方被百般變通而落空。所有這些，不僅造成有效的調(diào)控政策得不到執(zhí)行，需求無法滿足和分流，房價(jià)上漲壓力越來越大，而且長效機(jī)制難以建立，最終的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)都甩給了中央政府。

就以2013年為例，這一年全國土地出讓金將超過2010年的3.1萬億創(chuàng)歷史新高，這應(yīng)該是2013年中國房地產(chǎn)市場的最大特征。搜房網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國45個(gè)重點(diǎn)城市除西安、海南外共誕生了67個(gè)總價(jià)或單價(jià)地王。甚至在9月25日的房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控座談會(huì)上，國土資源部明確要求“務(wù)必做到年內(nèi)不再出地王”，可就在主管部門喊話的第二天(9月26日)，南京和珠海接連掛出了“雙料地王”。不僅如此，在國土資源部發(fā)布“地王禁令”后的兩個(gè)月內(nèi)，全國45個(gè)重點(diǎn)城市中有15個(gè)城市出現(xiàn)年度單價(jià)或總價(jià)地王，8個(gè)城市刷新地王紀(jì)錄。

土地出讓金創(chuàng)新高、地王頻出，不僅大大助推房價(jià)上漲并沖擊老百姓的預(yù)期，而且更加深了各界對(duì)于“土地財(cái)政”依賴的判斷。這不，2014年的房價(jià)上漲又有了驅(qū)動(dòng)力了。這從各大機(jī)構(gòu)對(duì)2014年的判斷可見，而近期披露的各地規(guī)模大、期限錯(cuò)配、土地依賴的政府性債務(wù)難題也是最好的注解。如若地價(jià)和房價(jià)下跌，誰來給地方政府買單呢？而這天價(jià)的地王和巨額的土地出讓金中，地方政府用于反哺民生(保障房、醫(yī)療教育和社保等)的又有多少呢？土地出讓金凈收益10%用來建設(shè)保障房的規(guī)定喊了快10年了，有多少城市達(dá)標(biāo)了呢？各地社保存在不同程度的“空賬”，但土地出讓金在預(yù)算外循環(huán)則無法得到控制。房地產(chǎn)的這些頑癥，不僅致使調(diào)控失效，而且對(duì)政府治理和社會(huì)穩(wěn)定有極大的負(fù)面沖擊，這是中央不滿地方調(diào)控績效的根源。

當(dāng)然，地方政府也有一肚怨氣。一則，房價(jià)上漲的決定因素，很多是體制性的，如下游房地產(chǎn)市場化受到上游土地市場化改革滯后的影響，造成供給不足的常態(tài)；分稅制減少了地方政府財(cái)源，而事權(quán)卻有增無減，不依賴土地和房地產(chǎn)怎么辦？義務(wù)教育、基本社會(huì)保障等公共服務(wù)產(chǎn)品的供給責(zé)任不在地方，而應(yīng)在中央；改革開放以來年度貨幣供應(yīng)增速在20%左右，對(duì)于資產(chǎn)價(jià)格的推動(dòng)可想而知等等。2013年房價(jià)之所以上漲，上述體制性制約的推動(dòng)應(yīng)是主要原因，而這些制約因素在短短的一年內(nèi)怎么可能消除呢？二則，為了控制房價(jià)上漲，各地政府在2013年采取了限售(高價(jià)盤不準(zhǔn)入市)、限簽(已入市樓盤不給網(wǎng)簽)、限價(jià)(規(guī)定上漲幅度，甚至是零漲幅)等行政措施。假如從各地市場的實(shí)際成交數(shù)據(jù)來看，2013年的房價(jià)上漲幅度事實(shí)上確已大幅度下降。

現(xiàn)在看來，單拿地方政府和國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來看，兩者的差距反映的是不同的統(tǒng)計(jì)方法，或許都反映了問題的一個(gè)側(cè)面。試想，每套住房的屬性都有差異，即使是相鄰兩套住房之間，房價(jià)統(tǒng)計(jì)要做到代表性強(qiáng)、貼近老百姓的主觀感受，在國際上也是很大的難題。若上級(jí)部門以國家統(tǒng)計(jì)局披露的數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)地方政府實(shí)施問責(zé)，其背后的真實(shí)意圖，筆者判斷可能含有對(duì)分稅制改革以來地方政府土地財(cái)政偏離公共財(cái)政職能的不滿和糾偏意圖。事實(shí)上，在很大程度上，土地財(cái)政并非在發(fā)揮城市建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品融資職能，而更多是從有利于提升GDP政績、爭取地方政府經(jīng)濟(jì)利益甚至是地方政府責(zé)任人利益的角度出發(fā)的，遂使得房價(jià)越來越高、房地產(chǎn)市場距離民生屬性越來越遠(yuǎn)，乃至影響了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)穩(wěn)定。由此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在需要做的是，在問責(zé)地方政府的同時(shí)，也要傾聽地方的聲音。畢竟管理房地產(chǎn)的大量工作主要在地方，為激勵(lì)地方政府主動(dòng)去控制房價(jià)，還需從政府和市場的邊界、政府職能實(shí)現(xiàn)的手段、中央和地方公共財(cái)政職能劃分、財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理等方面入手。

(作者系深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員)