杜靜：管控和化解地方政府性債務(wù)征程漫漫

地方政府性債務(wù)的“瘋長(zhǎng)”，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的粗放式發(fā)展本質(zhì)。因此，盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向更為健康、穩(wěn)健發(fā)展過(guò)程中，必須要跨過(guò)的“坎”，而過(guò)“坎”的難度，則取決于在此過(guò)程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度。如能選準(zhǔn)方向、把握時(shí)機(jī)，擇勢(shì)而動(dòng)，做到既管當(dāng)前又謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制，既盯住事又看好人，就能取得主動(dòng)，并最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。

“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”被本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議列為明年六大經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)之一，表明地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，正在滑向暴發(fā)的“臨界點(diǎn)”，可能成為未來(lái)影響“穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新”進(jìn)程的萬(wàn)不可掉以輕心的因素與力量。因此，控制和化解這一風(fēng)險(xiǎn)，迫在眉睫。

其實(shí)，中央對(duì)于地方政府性債務(wù)的管理，從2009年就開(kāi)始了。但幾年來(lái)收效甚微，并陷入“積累莫返之害”的怪圈：債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，債務(wù)方式越來(lái)越多，債務(wù)渠道越來(lái)越寬，風(fēng)險(xiǎn)波及領(lǐng)域越來(lái)越廣，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱憂。

地方政府性債務(wù)的“瘋長(zhǎng)”，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐、重要依賴和持續(xù)動(dòng)力等，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的粗放式發(fā)展本質(zhì)。地方政府性債務(wù)的存在與形成，不是簡(jiǎn)單地由單個(gè)對(duì)象、單一因素、單一條件和單一力量所決定的，而是各種對(duì)象、各類因素、各項(xiàng)條件和特定環(huán)境等，在一定的時(shí)間內(nèi)相互影響、互為作用的結(jié)果，而且具有強(qiáng)大的慣性和穿透力，具備超出想象的粘性和生命力。因此，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須深入分析債務(wù)的形成原因、演化過(guò)程、主導(dǎo)力量和現(xiàn)實(shí)影響等，進(jìn)而找出其內(nèi)在的規(guī)定性。

筆者認(rèn)為，化解地方政府債務(wù)，現(xiàn)在需要在厘清三個(gè)關(guān)系上下功夫。

一是厘清直接債務(wù)和或有債務(wù)的關(guān)系。按國(guó)務(wù)院和銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定，從政策層面看，地方政府性債務(wù)的主體對(duì)象、主要條件和主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等是明確的。問(wèn)題是，由于債務(wù)主體負(fù)債方式不規(guī)范和可轉(zhuǎn)換性，導(dǎo)致債務(wù)總量的不確定性。地方政府性債務(wù)總量究竟是多少?目前有從10萬(wàn)億到20萬(wàn)億的爭(zhēng)論空間和差異。有人說(shuō)，這主要是由于商業(yè)銀行和“影子銀行”債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不同的因素造成的，其實(shí)不盡然。地方政府性債務(wù)通過(guò)或有負(fù)債的方式，形成了一塊隱性債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)總量的失真和模糊。通常的做法是：把本應(yīng)由政府性主體承擔(dān)的債務(wù)以擔(dān)保的方式，轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)對(duì)象，通過(guò)BT、BOT等運(yùn)作模式,把本屬于地方政府性的當(dāng)期債務(wù)整體延后為未來(lái)債務(wù);利用類似于經(jīng)營(yíng)性租賃(債務(wù)本息合并為租金支付、不在資產(chǎn)負(fù)債表上反映為債務(wù))產(chǎn)品的特有屬性，合理規(guī)避和虛脫債務(wù)等。這種以或有方式存在的隱形債務(wù)，實(shí)際上產(chǎn)生了一個(gè)巨大的債務(wù)“漏斗”，使控制與化解地方政府性債務(wù)成了一種“零和游戲”。從某種意義上說(shuō)，地方政府擔(dān)心、害怕的不是債務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)，而是沒(méi)有了后續(xù)手段和辦法后債務(wù)鏈條怎么延續(xù)的問(wèn)題。

這種地方政府性債務(wù)在總量漏出機(jī)制下的管控，帶來(lái)的最大導(dǎo)向是被管控者對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的漠視、基本敬畏和舉債行為的更為激進(jìn)。因此，要從“自律”和“他律”的結(jié)合上，加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的管理。地方政府性債務(wù)主體要從嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度入手，實(shí)現(xiàn)或有債務(wù)與直接債務(wù)的同等運(yùn)作、核算和管理。各類金融機(jī)構(gòu)要建立地方政府性或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、控制和合作機(jī)制，并主動(dòng)、自覺(jué)納入央行的征信系統(tǒng)管理，封死或有債務(wù)這一“債務(wù)漏斗”，真正擰緊債務(wù)的“總龍頭”。

二是厘清公益性債務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)的關(guān)系。在實(shí)際操作中，這兩類債務(wù)是比較容易劃分的，關(guān)鍵是怎么樣分門別類，區(qū)別對(duì)待，分項(xiàng)化解。地方政府性債務(wù)尤其是競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)(債務(wù)主體的市場(chǎng)行為具有競(jìng)爭(zhēng)性)，是在特定的歷史過(guò)程中形成的，有的是因?yàn)檎毮艿霓D(zhuǎn)化，需要以市場(chǎng)行為去補(bǔ)充;有的是因?yàn)槟撤N特別情形，需要以市場(chǎng)力量去引領(lǐng);有的是因?yàn)榻鉀Q歷史積累的問(wèn)題，需要以市場(chǎng)方式去改造等等。這種政府主導(dǎo)形成和出現(xiàn)的市場(chǎng)新力量、新成分，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但也帶來(lái)了對(duì)于其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體相對(duì)不公平、自身運(yùn)行效率的相對(duì)低下，以及由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對(duì)弱化導(dǎo)致的市場(chǎng)行為缺乏約束和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。

區(qū)分地方政府性債務(wù)的“公益性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的意義就在于，為其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和化解找到一條動(dòng)態(tài)、制度和市場(chǎng)化的通道與路徑，實(shí)行地方政府性債務(wù)的“瘦身”。就是說(shuō)，要采取多種方式將競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)項(xiàng)目向社會(huì)轉(zhuǎn)化和分離。借助混合所有制形式改革的契機(jī)，主動(dòng)、開(kāi)放吸收民營(yíng)和其他資本，活化地方政府性債務(wù)項(xiàng)目的資本有機(jī)構(gòu)成，通過(guò)地方政府市場(chǎng)行為的理性回歸，騰挪債務(wù)空間。同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)項(xiàng)目退出領(lǐng)域的資本溢價(jià)，建立公益性債務(wù)的回補(bǔ)機(jī)制，并逐步實(shí)行用市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)移的方式，補(bǔ)償和減緩公益性債務(wù)的償還壓力，改變靠單一主體支撐債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的格局。

三是厘清自償性債務(wù)和代償性債務(wù)的關(guān)系。過(guò)去200年間，全球發(fā)生過(guò)250多次主權(quán)債務(wù)違約事件。近20年來(lái)，從墨西哥金融危機(jī)(1994年)、亞洲金融危機(jī)(1997年)，到俄羅斯(1998)、巴西(1999)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，再到美國(guó)次貸危機(jī)，表現(xiàn)出的基本特征是，債務(wù)主體的自償性缺失，即主要屬于代償性債務(wù)。在我國(guó)，代償性債務(wù)的基本特點(diǎn)是，債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目一般不產(chǎn)生現(xiàn)金流、市場(chǎng)的功能其他對(duì)象暫時(shí)不能替代、還款來(lái)源主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及債務(wù)被過(guò)度包裝等等。

歸納起來(lái)，管控地方政府性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)應(yīng)是管理好代償性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這需要著重抓好清晰管控的方向和重點(diǎn)、加快債務(wù)透明化進(jìn)程、加強(qiáng)債務(wù)項(xiàng)目的成本約束、做好債務(wù)實(shí)施過(guò)程中和完成后的審計(jì)監(jiān)督等環(huán)節(jié)，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合力度，以增加、改善地方政府財(cái)政收益創(chuàng)造能力為突破口，釋放經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)同紅利，為債務(wù)的化解形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的還款來(lái)源與保障;合理利用商業(yè)銀行呆賬準(zhǔn)備金資源，對(duì)于符合條件的政府性債務(wù)，實(shí)事求是地進(jìn)行核銷。與此同時(shí)，對(duì)于不具競(jìng)爭(zhēng)性但具備自償性能力的地方政府性債務(wù)，可采用準(zhǔn)市場(chǎng)化的辦法，逐步化解。

盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向更為健康、穩(wěn)健發(fā)展過(guò)程中，必須要跨過(guò)的一個(gè)“坎”，而過(guò)“坎”的難度，則取決于這一歷史過(guò)程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度。如果能選準(zhǔn)方向、把握時(shí)機(jī)，擇勢(shì)而動(dòng)，做到既管當(dāng)前又謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制，既盯住事又看好人，就可以取得主動(dòng)并有所收獲，最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。