破除城鄉(xiāng)二元結構或成農(nóng)村改革重點

本報記者顧鑫

破除城鄉(xiāng)二元體制有望成為下一階段農(nóng)村改革的重點。其中，完善土地制度是最為關鍵的內(nèi)容之一。業(yè)內(nèi)人士認為，導致城鄉(xiāng)土地資源同地不同價的一些制度性障礙有望得到進一步消除。相關法律法規(guī)的修改已提上日程。

破除二元體制

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

業(yè)內(nèi)人士稱，從《決定》可以看出，下一階段農(nóng)村改革的重點是破除城鄉(xiāng)二元結構。之前為了準備2014年一號文件，有關部門組織了多個主題的調(diào)研工作，但核心主題并未敲定。

該人士介紹，破除城鄉(xiāng)二元結構、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是很早就提出來的政策目標。十七大報告提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，十八大報告提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。為了實現(xiàn)這一目標，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置成為今后改革的主要任務。一方面，要推動土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換；另一方面，農(nóng)村居民享受的公共服務水平與城鎮(zhèn)居民相比仍有很大差距，未來要基本實現(xiàn)公共服務均等化。

城鄉(xiāng)要素平等交換關鍵在土地要素，在以往的征地過程中，由于補償標準偏低，農(nóng)民利益得不到有效保障的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。對于這一問題，《決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

業(yè)內(nèi)人士認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的界定當前比較模糊，未來會進一步細化，但不能作為房地產(chǎn)開發(fā)的用地，否則小產(chǎn)權房將會由不合法轉為合法。

改革征地制度

業(yè)內(nèi)人士預計，征地制度改革有望成為下一階段土改的一個重點，一是要加大對農(nóng)民的補償力度，讓農(nóng)民真正受益于城市化過程中土地的增值；二是讓農(nóng)村經(jīng)營性建設用地不經(jīng)過征地環(huán)節(jié)直接入市，相關法律法規(guī)的修改已提上日程。

根據(jù)十二屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃，土地管理法的修改已經(jīng)列入第一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。

業(yè)內(nèi)人士表示，土地管理法曾多次被提議修改，但最終仍未成行。以最近的一次修正努力為例，土地管理法第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。其中，“30倍上限”的規(guī)定過死，草案擬修改為“征收農(nóng)民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。

清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明在接受中國證券報記者采訪時表示，這一修正案未能獲得通過受累于地方政府的阻力，但更重要是，現(xiàn)行法律法規(guī)的修改僅僅從某一個方面突破已經(jīng)很困難，應當全面深化土地制度改革。

業(yè)內(nèi)人士認為，土地管理法作為一部國家基本法律，與憲法、物權法、民法等法律密切相關，其修改必須和這些法律協(xié)調(diào)一致，因而修訂起來困難重重。不過，《決定》提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，改變了對于農(nóng)民財產(chǎn)權利界定比較模糊的現(xiàn)狀，給厘清相關法理問題提供了藍本，也給制度改革提供了動力。

業(yè)內(nèi)人士表示，未來征地的范圍將明顯收縮。根據(jù)土地管理法，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但到底什么是公共利益比較模糊，一些土地被征收以后并未用于公益目的。未來非公益性征地退出是一個比較明確的方向。與此同時，將同步推進集體建設用地流轉。經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等需要做出具體規(guī)定，相關文件也正在制定。

試點料擴圍

在推進頂層設計的同時，各地的農(nóng)村集體建設用地入市的試點正穩(wěn)步推進。當前，市場比較關注的是廣東、浙江、安徽等地的試點。不過，據(jù)中國證券報記者了解，山東、河南、江蘇、湖北、河南等地也是試點地區(qū)，未來更多的試點地區(qū)有望浮出水面。業(yè)內(nèi)人士表示，各地試點應當會因地制宜，采取不同的方式，在試點經(jīng)驗的基礎上，將土改向縱深推進。

對于《決定》在“農(nóng)村集體建設用地”之前所加的“經(jīng)營性”限定和“符合規(guī)劃和用途管制”前提，業(yè)內(nèi)人士稱，實行土地用途管制是全世界通行的做法，農(nóng)村土地主要用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以用來搞一些建設，但不能用來開發(fā)商品住宅。

不過，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市以后會不會改變用途，轉而開發(fā)商品房是今后可能會面臨的一個問題。國土部有關專家認為，這種情況完全可能出現(xiàn)，在城市發(fā)展進程中，一些城市周邊的工業(yè)用地最終都轉成了住宅用地和商業(yè)用地。未來的政策需要對入市后農(nóng)村集體土地再次轉讓作出嚴格限制。

業(yè)內(nèi)人士表示，農(nóng)村改革不能局限于農(nóng)村，還應當與新型城鎮(zhèn)化相結合?！稕Q定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。當前有的農(nóng)民實際已經(jīng)進城，但在農(nóng)村還有宅基地，應逐步建立宅基地退出機制，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權與城鄉(xiāng)用地優(yōu)化雙贏。

此外，還有市場人士大膽預期耕地未來也有可能入市。對此，業(yè)內(nèi)人士指出，可按照“尊重集體所有權、劃斷農(nóng)戶承包權、保護務農(nóng)者經(jīng)營權”的思路完善農(nóng)村土地制度，但耕地的紅線不能碰，保護耕地是一項基本國策，一定要防止農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中可能出現(xiàn)的非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象。（本系列完）