南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長朱軍：央地分稅比例應(yīng)重新劃定

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 杜冉樂 發(fā)自成都    

每經(jīng)記者 杜冉樂 發(fā)自成都

二十年前的分稅制改革，讓“弱中央”變?yōu)?ldquo;強(qiáng)中央”，并成為調(diào)控中國經(jīng)濟(jì)高速增長的一把利劍，但這是一盤未下完的棋。經(jīng)歷了“中場(chǎng)休息”后，目前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，亟需這場(chǎng)改革的“完整”實(shí)現(xiàn)。

如今，財(cái)稅體制改革或?qū)⒂瓉碇卮筠D(zhuǎn)折點(diǎn)。11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)順利通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）。《決定》提到，深化財(cái)稅體制改革，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

近日，在西南財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的第十三屆中國經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長朱軍對(duì) 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，目前中國財(cái)稅體制相對(duì)滯后，稅負(fù)較重，市縣財(cái)稅問題比較突出，尤其是缺乏《財(cái)政基本法》、《財(cái)政責(zé)任法》，導(dǎo)致出現(xiàn)支出不規(guī)范問題，應(yīng)盡快完善正在修訂的《預(yù)算法》。建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度，逐步理順財(cái)稅關(guān)系，中央與地方稅收比例應(yīng)重新劃分，規(guī)范地方財(cái)政行為導(dǎo)向，按照實(shí)際需要落實(shí)支出安排等。

稅負(fù)達(dá)到中上等收入國家水平

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，居民收入水平也呈逐年遞增趨勢(shì)，但不容忽視的是，通貨膨脹也快速增長，導(dǎo)致居民生活成本增加，其中稅負(fù)過重成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。

有不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，“高稅負(fù)”已經(jīng)成為挫傷內(nèi)地居民幸福感的主要因素。權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國的財(cái)政稅收占GDP比重已超過23%。在過去十年間，財(cái)政稅收占GDP比重基本呈上升趨勢(shì)。若按國際標(biāo)準(zhǔn)，中國的稅負(fù)水平已經(jīng)超過中上等收入國家的水平，正向高收入國家靠攏。

朱軍直言，“從全球來看，目前中國稅負(fù)已達(dá)到中上水平，與居民享受的公共福利不匹配，比如居民生活成本高、房價(jià)過高等。同時(shí)，企業(yè)稅負(fù)也較重，尤其是受經(jīng)濟(jì)周期性的影響，企業(yè)經(jīng)營壓力更大。

財(cái)政部的報(bào)告亦證實(shí)了前述專家觀點(diǎn)，報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前我國企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，綜合考慮稅收、政府性基金、各項(xiàng)收費(fèi)和社保金等項(xiàng)目后的稅負(fù)達(dá)40%左右，超過OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家的平均水平。

此外，目前財(cái)稅支付亂象也較為突出。“尤其是市縣一級(jí)，比如三公消費(fèi)，官員福利支付等不夠公開透明，導(dǎo)致尋租空間較大。”朱軍補(bǔ)充說。

走“廢改立”之路

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文撰文指出，在我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3種稅是由全國人大及其常委會(huì)制定法律征收，其他15種稅都是國務(wù)院制定暫行條例征收的，占稅收總收入的70%。

今年初，有媒體報(bào)道稱，有國內(nèi)財(cái)稅法學(xué)界的權(quán)威向全國人大法工委提交材料，提出全國人大應(yīng)擇機(jī)廢止1984年以來給予國務(wù)院設(shè)置稅種的有關(guān)授權(quán)，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設(shè)置和征收。

在朱軍看來，目前財(cái)政缺乏《財(cái)政基本法》、《財(cái)政責(zé)任法》使得支出問題頻出，很多稅種都是以條例等形式出現(xiàn)的，不具有長期制度效力。

“一是要加快財(cái)政《預(yù)算法》的修訂，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度；二是制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，同時(shí)加強(qiáng)信息披露環(huán)節(jié)和公民對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的可獲得性；三是強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任的落實(shí)，特別是落實(shí)預(yù)算支出的項(xiàng)目目標(biāo)、完善具體支出事務(wù)；四是在稅收方面，由原來的一些暫行條例上升到法律的高度，實(shí)現(xiàn)依法治稅，全國稅收要‘上升法律地位，理順財(cái)稅關(guān)系’；五是在中央與地方的關(guān)系上，對(duì)支付范圍要有清晰規(guī)定，以明確各方的責(zé)任。”朱軍向記者詳細(xì)表述。

早在2011年，國稅總局根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的 《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2010]28號(hào)）精神，制定了《關(guān)于開展省稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問題的通知》（國稅函[2011]60號(hào)），對(duì)象指向各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局，清理范圍2010年底截止。

據(jù)《半島晨報(bào)》報(bào)道稱，到去年10月25日，大連市國稅局清理廢除規(guī)范性文件137件，調(diào)整11件，只保留行政許可與審批項(xiàng)目18件，但又建立新的政策規(guī)定3項(xiàng)，補(bǔ)充和完善相關(guān)文件4項(xiàng)。這還僅是大連一個(gè)計(jì)劃單列市的情況。有相關(guān)人士指出，如果中央不從立法角度治稅，僅是規(guī)范性文件增減修補(bǔ)，治標(biāo)并不治本。

朱軍曾專門撰寫了 《中國公共部門“財(cái)政管理現(xiàn)代化”改革路徑》的學(xué)術(shù)論文，這與十八屆三中全會(huì)的財(cái)稅改革主題不謀而合。他認(rèn)為，科學(xué)的財(cái)政管理應(yīng)涵蓋如下內(nèi)容：從支出總量上來看，全國和地方應(yīng)確定最優(yōu)的支出規(guī)模；從成本上來看，各個(gè)部門和項(xiàng)目的支出規(guī)模要科學(xué)量化核定。應(yīng)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，包括政府財(cái)務(wù)資產(chǎn)負(fù)債報(bào)告、基金項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)報(bào)告、政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)報(bào)告（比如投融資資本項(xiàng)目等）與政府財(cái)務(wù)狀況分析。

建立央地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

中國社科院金融學(xué)家劉煜輝曾評(píng)價(jià)稱，分稅制改革后，中央把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收上削弱地方政府比重，但留給地方的幾乎是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面，中央又把更多的事權(quán)下放給地方，甚至以犧牲地方稅權(quán)來完成中央的某些政策，“中央請(qǐng)客地方買單”現(xiàn)象大量存在。

如此一來，地方政府頓感“囊中羞澀”，開始思考如何拓寬稅源。近年來，隨著中央陸續(xù)支持地方招商引資政策的出臺(tái)，重大的招商引資項(xiàng)目成為地方創(chuàng)造稅收的源泉。同時(shí)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的紅火，土地出讓金成為地方財(cái)政收入的重要來源，致使“土地財(cái)政”一直積重難返。

為支持城市建設(shè)，地方政府紛紛組建各類投融資平臺(tái)，但“寅吃卯糧”透支財(cái)政問題又普遍存在，地方債成為一顆潛在的“地雷”。據(jù)國家審計(jì)署報(bào)告顯示，2012年底36個(gè)地方政府債務(wù)余額已接近3.85萬億元，其中銀行貸款占78.07%。

《決定》表示，要建立規(guī)范合理的中央與地方債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在朱軍看來，治理地方債問題首先要規(guī)范好地方支出的行為，通過推出《財(cái)政責(zé)任法》、預(yù)算管理制度改革，建設(shè)地方公共部門的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等硬化支出預(yù)算。在明確地方支出范圍、規(guī)范地方行為的基礎(chǔ)上應(yīng)考慮中央和地方稅收收入的重新劃分，充實(shí)地方既定預(yù)算收入的基礎(chǔ)。其中將“消費(fèi)稅”變?yōu)楣蚕矶惪赡艹蔀榭紤]之一。此次提出的“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”，預(yù)示著可能在消費(fèi)稅環(huán)節(jié)上打開缺口，中央與地方在稅收比例上再一次進(jìn)行重新劃分。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》首席評(píng)論員葉檀亦曾撰文指出，未來地方政府回到靠稅收生活的軌道，消費(fèi)稅與房產(chǎn)稅應(yīng)成為重點(diǎn)。

“要規(guī)范地方支出行為導(dǎo)向，按照當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際經(jīng)濟(jì)需要落實(shí)支出。”朱軍建議，要化解地方債潛在的危機(jī)，需要做好三個(gè)方面的工作，一是建立債務(wù)項(xiàng)目的責(zé)任人制度；二是要在各公共部門設(shè)立首席財(cái)政負(fù)責(zé)人，包括教育、公安、交通等公共部門；三是通過中央財(cái)政透明度立法，金融市場(chǎng)的透明度要求不斷提高地方債務(wù)的透明度，以此規(guī)范好地方投融資的行為。

此外，《決定》還提及“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。朱軍表示，這涉及到房產(chǎn)稅擴(kuò)圍，將來要把房產(chǎn)稅相關(guān)的契稅、土地增值稅等稅種進(jìn)行整合，將主要針對(duì)超出必需居住面積的非經(jīng)營性房產(chǎn)、新增高檔房產(chǎn)等投機(jī)性買房進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，還有在保有環(huán)節(jié)的存量房產(chǎn)進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，但要考慮納稅人的負(fù)擔(dān)問題。