探索建立工商企業(yè)流轉林權準入制度

十八屆三中全會臨近，深化集體林權制度改革成為市場關注的熱點之一。國家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司副司長李軍近日接受中國證券報記者專訪時表示，當前集體林權制度改革正處于不進則退的承上啟下期、矛盾凸顯的攻堅克難期，深化改革的任務仍然任重道遠。應規(guī)范林權流轉，加快專業(yè)合作組織的發(fā)展，促進集約化經(jīng)營，加大林下經(jīng)濟、生態(tài)補償、金融服務等方面的政策扶持力度，全面深化林業(yè)改革，真正建立現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營制度。

承包到戶不是終極目標

中國證券報：集體林權制度改革從2008年開始在全國推開，取得了怎樣的成效？進一步深化改革面臨哪些挑戰(zhàn)？

李軍：集體林權制度改革以來，已基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的任務，基本落實了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權。改革取得的成效主要體現(xiàn)在兩個方面：一是充分調動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，有力地推動了林業(yè)生態(tài)建設。農(nóng)民真正成為山林的主人，造林、育林、護林的積極性空前高漲，各地造林面積大幅增加，毀林案件明顯減少，森林質量穩(wěn)步提升；二是有效促進了農(nóng)民就業(yè)增收，有力地推動了林區(qū)民生改善。

不過，將林地承包經(jīng)營權落實到農(nóng)戶不是集體林權制度改革的終極目標。“逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧”才是改革的最終目標。在新形勢下，實現(xiàn)這一目標還面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)民是否還將是森林的經(jīng)營主體？答案并不盡然。其一，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，越來越多的農(nóng)民將離開農(nóng)村走進城市；其二，受林地經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營條件所限，再加上生產(chǎn)要素逐利的特點，林地承包經(jīng)營權的流轉將不可避免；其三，林地承包到戶，林農(nóng)迫切希望提高經(jīng)營森林的效益，出現(xiàn)非生態(tài)化等急功近利現(xiàn)象，負面效應在一些地方已開始顯現(xiàn)。

其次，要真正實現(xiàn)農(nóng)民增收致富的目標，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動是關鍵，但工商資本如何進入林業(yè)？如何保障農(nóng)民的土地承包權益？對于工商業(yè)資本能否進入農(nóng)業(yè)、林業(yè)，特別是能否通過大規(guī)模承包、租賃等形式長期占有農(nóng)地等相關問題，我國還沒有明確的法律規(guī)定。林業(yè)部門正在探索建立工商企業(yè)流轉林權的準入和監(jiān)管制度。工商資本進入林業(yè)實際上有許多障礙。例如，交易成本較高，難以獲得金融資本支持，林業(yè)經(jīng)營的高風險屬性沒有改變。

四方面深化林改

中國證券報：我國已提出發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的目標，下一步該如何深化林改？

李軍：一是要圍繞維護農(nóng)民的合法權益，加強制度建設。對于流轉制度，要嚴格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強流轉規(guī)范管理，強化流轉用途管制。對于資產(chǎn)評估制度，要加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為。此外，還有林地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁制度、交易平臺制度、采伐管理制度、林權檔案管理制度等。

二是要圍繞實現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標，爭取強林惠農(nóng)政策。要進一步爭取造林、撫育、種苗、林機等各項國家補貼政策，爭取提高森林生態(tài)效益補償標準，爭取林下經(jīng)濟發(fā)展扶持政策，加強林區(qū)基礎設施建設。

三是要圍繞促進農(nóng)民就業(yè)增收，提高各項服務水平。要加快發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，把農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織作為政策扶持重點和為農(nóng)民服務的重要載體，大力發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場和各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會等林業(yè)專業(yè)合作組織。

還要加強金融服務，配合有關部門爭取完善林業(yè)金融支撐服務制度。支持林農(nóng)申請林權抵押貸款和小額貸款，引導金融資本向林業(yè)集聚。探索建立風險基金制度，推進森林保險（放心保）全覆蓋，完善森林保險承保理賠等相關政策。建立財政、金融、保險、林業(yè)、監(jiān)管等部門聯(lián)席會議制度，共同推進相關工作。

四是要圍繞轉變政府職能，推進政府管理方式創(chuàng)新。

林下經(jīng)濟前景廣闊

中國證券報：發(fā)展林下經(jīng)濟是深化林業(yè)改革的重要內容。我國林下經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀如何？各地該如何發(fā)展？

李軍：發(fā)展林下經(jīng)濟是一條“不砍樹也致富”的綠色發(fā)展之路。林下經(jīng)濟包括林下種植、林下養(yǎng)殖、相關產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用等內容，具有發(fā)展模式多、就業(yè)容量大、從業(yè)門檻低、市場空間廣的特點。預計到2020年，林下經(jīng)濟等林業(yè)十大綠色富民產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值可達10萬億元。

發(fā)展林下經(jīng)濟不是單純的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)和森林旅游業(yè)，而是涉及生態(tài)、經(jīng)濟、文化多個領域，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)多個行業(yè)，涵蓋生產(chǎn)、加工、銷售多個環(huán)節(jié)，需要科學規(guī)劃、精心組織、穩(wěn)步推進，確保實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益雙贏。

一是要堅持生態(tài)優(yōu)先。科學利用并嚴格保護森林資源，絕不能因發(fā)展林下經(jīng)濟而犧牲生態(tài)。根據(jù)林地生態(tài)承載能力，合理確定林下經(jīng)濟的種類和規(guī)模，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟型項目。二是要堅持因地制宜。各地要根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、林地資源狀況和市場需求，科學制定林下經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，避免盲目跟進、一哄而上。三是要堅持科學引導。認真做好規(guī)劃編制、政策設計、政策咨詢、技術培訓、信息服務等工作，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟的組織化水平、抗風險能力和市場競爭力。四是要堅持創(chuàng)新機制。大力推廣“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”的模式，努力建成一批規(guī)模大、效益好、帶動力強的林下經(jīng)濟示范基地，重點扶持一批龍頭企業(yè)和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織。