國(guó)務(wù)院定調(diào)城鎮(zhèn)化：城市群以中小城市為重點(diǎn)

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

在日前（6月26日）召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史受?chē)?guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。報(bào)告提出推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)。針對(duì)“以城市群為主體形態(tài)”，報(bào)告提到要以大城市為依托、以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》采訪(fǎng)表示，現(xiàn)在三大建城市群占了18%的人口，未來(lái)還可能發(fā)展出新的城市群如長(zhǎng)江中下游城市群，新的城市群不會(huì)有如此承載力但也會(huì)有較高承載力，“未來(lái)城市群會(huì)承載50%的人口，但城市群與其他城市不排斥，而是一個(gè)相互包容互相補(bǔ)充的概念。”

城市群或?qū)⒊休d50%人口

2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。報(bào)告稱(chēng)，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群形態(tài)更加明顯，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。

盡管全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議的召開(kāi)時(shí)間一再推遲，但此前多方消息稱(chēng)，城市群作為城鎮(zhèn)化的重要載體這一方向已基本確定，城鎮(zhèn)化目標(biāo)除了建設(shè)世界級(jí)城市群，全面提升京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群外，還將培育壯大17區(qū)域性城市群，并寫(xiě)入《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》，以為新型城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展思路。

正是城市群概念的影響下，國(guó)內(nèi)多個(gè)大中城市 “抱團(tuán)”申請(qǐng)成為國(guó)家級(jí)城市群，其中就包括長(zhǎng)江中游城市集群和西部地區(qū)的成渝城市群。

國(guó)務(wù)院城鎮(zhèn)化報(bào)告并沒(méi)有具體城市群概念，只是提到“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來(lái)，促進(jìn)各類(lèi)城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。”

對(duì)于報(bào)告提到的“以城市群為主體形態(tài)”，報(bào)告稱(chēng)要以大城市為依托、以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

易鵬在接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%也就意味著城鎮(zhèn)人口有10億，靠20個(gè)城市群肯定裝不下，“中國(guó)國(guó)土面積遼闊，不可能把所有雞蛋放在一個(gè)籃子，中國(guó)會(huì)有大中小城市的合理布局。之所以提城市群，因?yàn)槌鞘腥罕旧砭秃写笾行〕鞘?，如長(zhǎng)三角既有上海，也有南京杭州市還有小城市等，他們要通過(guò)交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合起來(lái)。”

易鵬說(shuō)，現(xiàn)在三大建城市群占了18%的人口，未來(lái)還可能發(fā)展出新的城市群如長(zhǎng)江中下游城市群，新的城市群不會(huì)有如此承載力但也會(huì)有較高承載力，“未來(lái)城市群會(huì)承載50%的人口，但城市群與其他城市不排斥，而是一個(gè)相互包容互相補(bǔ)充的概念。”

報(bào)告也重點(diǎn)提到我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問(wèn)題，其中之一就是城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱。

易鵬認(rèn)為，城市群是規(guī)劃的一種形態(tài)，但能否做到更多還是靠市場(chǎng)的力量，靠產(chǎn)業(yè)和人力，靠城市發(fā)展自身的選擇，但政府也需要做規(guī)劃和引導(dǎo)，如基礎(chǔ)設(shè)施一體化等。

大中小城市城鎮(zhèn)化路徑明確

至于未來(lái)城鎮(zhèn)化如何發(fā)展？報(bào)告首先指出，城鎮(zhèn)化要以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一。

具體到“以人口城鎮(zhèn)化為核心”，就是要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。為此，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一就是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

報(bào)告首次明確各類(lèi)城市城鎮(zhèn)化路徑：全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設(shè)定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。"

另外，報(bào)告還提出，要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對(duì)人口集聚的支撐作用，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，營(yíng)造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力。

目前，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)化作為刺激投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段，片面追求城鎮(zhèn)化率，并由此出現(xiàn)了政府大規(guī)模舉債的“造城運(yùn)動(dòng)”，帶來(lái)系列的社會(huì)問(wèn)題。

報(bào)告關(guān)注到 “土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效”等問(wèn)題，一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過(guò)多過(guò)快。這不僅浪費(fèi)了大量土地資源，也威脅到國(guó)家糧食安全。報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)，“牢牢守住18億畝耕地紅線(xiàn)，確保國(guó)家糧食安全。”“實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度”。

不少學(xué)者提到城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長(zhǎng)。

易鵬說(shuō)，城鎮(zhèn)化政策是以人的城鎮(zhèn)化為核心，不是房地產(chǎn)化或大躍進(jìn)，“但城鎮(zhèn)化會(huì)自然釋放投資，如軌道交通、保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)的改造，這些投資是自然而然的，城鎮(zhèn)化需要市場(chǎng)發(fā)展和政府引導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，城鎮(zhèn)化要以解決制度改革為重點(diǎn)，以人的城鎮(zhèn)化為核心。”

報(bào)告最后也提到，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機(jī)制改革。創(chuàng)新和完善人口服務(wù)和管理制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶(hù)籍壁壘，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。