改變嚴(yán)守耕地紅線思路 啟動新一輪分稅制改革

中國金融四十人論壇網(wǎng)站日前發(fā)布的由國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林等人撰寫的課題報告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》稱，應(yīng)大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，允許地方政府發(fā)行市政債，改革建設(shè)用地供地方式。

報告對土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化提出八條建議：

一是大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡。建立土地“當(dāng)量”制度，包括土地“當(dāng)量”評估、交易和投融資體系是一種具體的實現(xiàn)方式。

二是改革建設(shè)用地供地方式。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價格高企，房地產(chǎn)價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。報告提出三個改變供地方式方案，一是改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。

三是允許地方政府發(fā)行市政債。在城市政府財政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。

四是征收房地產(chǎn)稅。從國際經(jīng)驗看，市政債還款來源是使用者付費和財產(chǎn)稅等專項稅收，以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅是相對適宜的地方主體稅種。在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計上，可采取新老劃斷方式，也可對存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，可以允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點。從更深層次考慮，我國應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動新一輪分稅制改革。

五是提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)技術(shù)水平等提高建設(shè)用地容積率。同時，推動盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地。

六是轉(zhuǎn)變糧食自給觀。當(dāng)前我國糧食安全是有保障的，從國際經(jīng)驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資。

七是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)?？煽紤]拿出城鎮(zhèn)化收益的一部分用于環(huán)境保護(hù)。一是加快排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)；二是積極發(fā)展綠色資本市場，建立改善環(huán)境的投融資體系；三是逐步開征環(huán)境保護(hù)稅。

八是保障失地農(nóng)民利益。改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，把促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會保障、就業(yè)和公共服務(wù)均等化等問題納入社會保障制度改革中予以整體考慮。

報告指出，上述措施要相互配套，允許和鼓勵地方選擇配套改革，而不能只選其中一項或兩項，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結(jié)合起來，配套推進(jìn)。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時推動房地產(chǎn)稅、供地方式改革、土地當(dāng)量、失地農(nóng)民社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的改革，整體推進(jìn)，形成合力，推動實現(xiàn)土地制度改革的目標(biāo)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

原文：http://finance.eastmoney.com/news/1345,20130527294067717.html