化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑

楊濤

近年來我國的地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一直被視為金融領(lǐng)域所面臨的主要系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之一。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議閉幕之后，這個(gè)問題更加受到重視。以筆者之見，綜合來看，對于2013年地方融資平臺債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，可以從多個(gè)方面來認(rèn)識。

最不容忽視的，當(dāng)然是融資平臺債務(wù)供求失衡帶來的膨脹風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府的政績追求與GDP增速還難以真正脫鉤的情況下，地方投資沖動帶來的融資平臺債務(wù)增長壓力，在今年乃至整個(gè)“十二五”期間，都會持續(xù)存在。在推動城鎮(zhèn)化過程中，地方政府的主導(dǎo)作用，實(shí)際上主要是通過形形色色的所謂融資平臺類主體完成的。而對于融資平臺債務(wù)的監(jiān)管約束，并不能從根本上解決這種供求失衡，頂多只能激發(fā)地方政府新的規(guī)避沖動，促使其把融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為其他形形色色的地方政府的顯性或隱性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

再就是政策和監(jiān)管環(huán)境變化的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，政策與監(jiān)管是影響地方融資平臺的最大不確定性因素。一則，由于政策的實(shí)際效果缺乏連續(xù)性，直接影響了地方融資平臺的行為模式，對其債務(wù)產(chǎn)生復(fù)雜影響。筆者認(rèn)為，有鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)波動性在增大，GDP增速實(shí)際上還是政府政策的首要考慮因素。服務(wù)于GDP目標(biāo)，融資平臺政策的松緊程度經(jīng)常會有所變化，直接構(gòu)成其債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)要素。二則，政策只重“堵”不重“疏”，遂使融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以從根本上解決。迄今，應(yīng)對融資平臺債務(wù)的政策，一直是以限制和約束為主，區(qū)別僅在于真正落實(shí)的程度。對于如何通過改革和創(chuàng)新，為融資平臺乃至整個(gè)地方融資體系提供新路徑，則很少涉及。三則，歸根結(jié)底，分析地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)以財(cái)政思路為主，而金融思路為輔?？稍谡咧贫ê捅O(jiān)管運(yùn)行中，更多還是以金融視角為出發(fā)點(diǎn)，如控制銀行不良率或影子銀行風(fēng)險(xiǎn)等等，這使得應(yīng)對平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑存在問題。

當(dāng)下人們討論最多的，實(shí)際上是融資平臺債務(wù)帶給銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，治理整頓地方融資平臺的直接原因之一，就是想盡力防止風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系轉(zhuǎn)移。通過嚴(yán)格清理，應(yīng)該說目前源于平臺貸款的短期風(fēng)險(xiǎn)已相對可控。但是，一方面隨著更多的平臺貸款逐漸到期，而經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收入狀況卻影響地方償付能力，使平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)對銀行的潛在影響仍不容忽視。另一方面，雖然平臺融資開始更多依靠金融市場，但在銀行仍是市場最大承銷者和買方的背景下，許多風(fēng)險(xiǎn)依然會向銀行轉(zhuǎn)移。如銀監(jiān)會主席尚福林就說，大部分城投債為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持有，特別是部分城投債因市場認(rèn)可度不高，致使承銷銀行被動持券，平臺風(fēng)險(xiǎn)由此大量留在銀行體系內(nèi)，并未得到有效分散，銀行的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)敞口上升。必須指出，在以銀行主導(dǎo)的金融體系下，融資平臺風(fēng)險(xiǎn)難以被銀行體系所緩釋，也體現(xiàn)出商業(yè)銀行“短存長貸”的弊端，即我們還缺乏有效的中長期銀行機(jī)構(gòu)，能穩(wěn)定持續(xù)地提供中長期信貸資金。

近期對融資平臺的調(diào)控，確實(shí)著眼于帶給非銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，在融資平臺貸款被迫壓縮規(guī)模之后，地方政府變相通過將地方債務(wù)轉(zhuǎn)至銀行表外，如通過城投債、信托等形式繼續(xù)擴(kuò)張。實(shí)際上，財(cái)政部等四部委之所以在2012年最后一天出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，就是考慮到有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢，如違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。在對影子銀行持負(fù)面看法居多的監(jiān)管思路下，過分膨脹的政府融資平臺表外融資被列入風(fēng)險(xiǎn)重災(zāi)區(qū)。

與其他國家比，我國地方政府債務(wù)占GDP的比重并不高，并且嚴(yán)厲的整頓已使得地方融資平臺更趨規(guī)范和透明。雖然今年受到諸多風(fēng)險(xiǎn)要素的影響，但地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)仍然可控。歸根結(jié)底，這是基于兩方面的判斷，一是中央對地方具有較強(qiáng)的談判能力，政策和監(jiān)管措施的執(zhí)行力能夠保障，二是雖然政府的“資金流量表”和“收支表”出現(xiàn)壓力，但是其“資產(chǎn)負(fù)債表”仍比較健康，這也是國內(nèi)外各界對于融資平臺背后政府“隱形信用”的信心來源。

需要承認(rèn)的是，這兩方面要素?zé)o法徹底解決風(fēng)險(xiǎn)的積累，只是把應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的時(shí)點(diǎn)推后，這是中長期內(nèi)必須關(guān)注的問題，也是加快財(cái)稅體制、金融體制改革的動力所在。在我國目前的制度環(huán)境下，地方承擔(dān)的各種債務(wù)最終由中央財(cái)政負(fù)責(zé)清償。因此，地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上應(yīng)歸因于中央與地方的財(cái)政分權(quán)問題。迄今，應(yīng)對地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，主要是以金融措施為主，這并不能從根本上解決矛盾。只有轉(zhuǎn)向“財(cái)政為主、金融為輔”的政策思路，圍繞地方政府投資職責(zé)的優(yōu)化、中央與地方財(cái)權(quán)的重置等來促進(jìn)改革，才能使相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)真正被限定在可控范圍內(nèi)。

（作者系中國社會科學(xué)院金融研究所研究員）