如全國(guó)推廣“營(yíng)改增”或倒逼分稅制改革加速

文/靳東升

由于“營(yíng)改增”試點(diǎn)的推廣，現(xiàn)行分稅制體制將面臨巨大挑戰(zhàn)。

上海最先開始“營(yíng)改增”試點(diǎn)時(shí)，規(guī)定了“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫(kù)?！?/p>

實(shí)行“營(yíng)改增”，保證了地方的原有利益，但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增量部分將進(jìn)一步增強(qiáng)中央的收入能力，削弱地方政府的收入能力，特別是在全國(guó)推廣以后，將有可能進(jìn)一步擴(kuò)大中央與地方的收入差距。

1994年，分稅制徹底改變了以往按行政隸屬關(guān)系劃分財(cái)政收入的做法，在同時(shí)進(jìn)行的全面稅制改革基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方稅收收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

此后十幾年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，中國(guó)在穩(wěn)定分稅制財(cái)政體制基本框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了多次調(diào)整和完善。

其中之一是所得稅收入分享改革。為了改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分各級(jí)所得稅收入的弊端，從2002年1月1日起，實(shí)行所得稅收入分享改革，將按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央與地方所得稅收入的辦法改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享所得稅收入。除鐵路運(yùn)輸、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行等企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年起至今，所得稅收入中央分享60%，地方分享40%。

隨著多項(xiàng)稅制改革的進(jìn)行，一些稅種（如農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅）被取消，一些稅種（如內(nèi)、外資企業(yè)所得稅）合并，一些稅種（如車輛購(gòu)置稅）新開征，但并沒(méi)有影響稅收劃分制度基本框架的變化。

稅制改革和分稅制體制改革，基本理順了稅收分配關(guān)系和中央與地方分配關(guān)系，在扭轉(zhuǎn)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重逐年下降的同時(shí)，也大幅度提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重，加強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力。

在肯定成果的基礎(chǔ)上，也需要正視分稅制現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，其中包含尚未解決的政府間財(cái)政縱向不平衡問(wèn)題。中央財(cái)政收入扣除向地方財(cái)政的財(cái)力轉(zhuǎn)移以后，實(shí)際可支配財(cái)力比較低。例如，2010年中央財(cái)政支出48330.82億元，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付32341.1億元，占66.9%，中央實(shí)際支出僅占33.1%。其次，省級(jí)以下地方各級(jí)政府的財(cái)力狀況也存在不平衡，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難是突出的表現(xiàn)。從省以下各級(jí)政府的財(cái)力狀況看，地級(jí)市政府集中了較大的財(cái)力。

而在稅收方面，政府間稅權(quán)劃分方面的改革尚沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，地方政府的稅收管理權(quán)限過(guò)小，不利于地方政府因地制宜解決收入不足的矛盾。

隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)源的發(fā)展變化，稅制改革已經(jīng)變得越來(lái)越迫切，條件也越來(lái)越成熟，“營(yíng)改增”由試點(diǎn)向全國(guó)推廣已經(jīng)勢(shì)在必行。由此，現(xiàn)有的政府間收入劃分的分稅制財(cái)政管理體制也越來(lái)越不能適應(yīng)改革形勢(shì)發(fā)展的要求，需要配合稅制改革同步進(jìn)行。

完善分稅制財(cái)政體制的基本思路，原則上應(yīng)以各級(jí)政府的事權(quán)范圍為依據(jù)，但要突破事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的束縛。政府行使事權(quán)，必須有相應(yīng)的財(cái)力保障和政策工具。實(shí)行分稅制，應(yīng)當(dāng)按照基本公共服務(wù)均等化的要求，縮小政府提供公共服務(wù)的差距，界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，事權(quán)需要的財(cái)力，測(cè)定各級(jí)政府的稅源能力，按稅源與履行事權(quán)需要的財(cái)力差額提供以一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付為主的規(guī)范性轉(zhuǎn)移支付制度。

其次，減少預(yù)算級(jí)次，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理。傳統(tǒng)財(cái)政管理體制強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”，造成大量的資金浪費(fèi)和基層財(cái)政資金的困難。在新一輪體制改革中應(yīng)突破這一束縛，從制度上解決基層財(cái)政的困難。

另外，要賦予地方政府一定的稅權(quán)，擁有法定的固定收入來(lái)源和財(cái)力保障。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。

最后，以稅種自身的特征為依據(jù)劃分稅種的歸屬級(jí)次。在稅種設(shè)置合理的前提下，原則上要把收入多、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能較強(qiáng)、與維護(hù)國(guó)家主權(quán)關(guān)系緊密、宜于中央集中掌握和征收管理的稅種或稅源劃為中央稅，例如關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅等。

稅源分散、宜于地方發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、不影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的稅種或稅源，可劃為地方稅，例如財(cái)產(chǎn)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、契稅等；征收面寬、與生產(chǎn)流通直接相聯(lián)系、稅源波動(dòng)較大、收入彈性大的稅種劃為中央與地方共享稅，例如所得稅、資源稅等。（作者系國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）

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