孫瑞灼：禁止地方舉債還需從財(cái)稅體制破題

孫瑞灼

26日提交十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案二審稿擬恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

近些年，地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)十萬多億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)引起社會(huì)各界的高度重視。在這種情況下，預(yù)算法修正案從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)，明確地方政府不得發(fā)行地方政府債券，是有必要的。實(shí)際上，之前我國《預(yù)算法》就規(guī)定，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的。然而，地方政府為了生存和發(fā)展，在財(cái)力不足的情況下，自然想到借債，地方政府債務(wù)規(guī)模也越來越大。在筆者看來，簡單地禁止地方政府舉債恐怕是禁不住的，這一問題還得從體制上來破解。

首先，一些地方政府背負(fù)巨額債務(wù)，歸根結(jié)底是我國財(cái)政體制造成的。一方面，我國當(dāng)前的財(cái)稅體制，更多地把財(cái)稅收入向中央集中，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財(cái)力；另一方面，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，這導(dǎo)致在財(cái)政體制上“頭重腳輕”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。其次，這也與地方政府自身的因素有關(guān)。一些地方政府好大喜功，不顧自身財(cái)力超前建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，給地方財(cái)政帶來巨大壓力；“三公”消費(fèi)無法遏制，行政成本居高不下，地方財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，入不敷出的現(xiàn)況迫使地方政府舉債過日。第三，各地發(fā)展不平衡，財(cái)政收入差距過大，一些窮的地方，無法維持政府部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加劇了地方負(fù)債。

要破解地方財(cái)政“舉債過日”困境，除了致力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，縮小各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距外，改革現(xiàn)有的財(cái)政收入分配體制也刻不容緩。事實(shí)上，當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出時(shí)，地方政府除了通過“自上而下”的方式壓縮本級(jí)公共服務(wù)支出以及“跑部錢進(jìn)”之外，只能利用轄區(qū)內(nèi)資源獲取預(yù)算外收入。面對(duì)巨額的債務(wù)壓力，地方政府不得不走上“賣地還貸”之路。因此，必須改革現(xiàn)有的財(cái)政收入分配體制，增加地方政府在財(cái)政收入分配體系中的比重，改變目前這種中央富、地方窮的“頭重腳輕”局面。

其次，必須加大對(duì)地方融資的審核和監(jiān)督。當(dāng)前，由于缺乏科學(xué)決策程序，一些官員出于個(gè)人政績的考慮，僅憑個(gè)人意志拍板，脫離現(xiàn)實(shí)，不顧財(cái)力民力，前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。特別是在“新官不理舊債”影響下，一些地方官員在任期內(nèi)大舉借債，最后把一個(gè)爛攤子留給下任的情況并不少見，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，引起群眾不滿。

在這種情況下，如何確保有限的地方財(cái)政資金真正用在刀刃上，用于造福人民、改善民生上，是擺在首位的問題。顯然，如果沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督措施，恐怕無法防止資金被挪用，甚至被用于“政績工程”建設(shè)。因此，地方融資必須納入地方財(cái)政預(yù)算管理，由地方人大審核、監(jiān)督。