土地財(cái)政快成雞肋了

土地收入成本如此之高，已經(jīng)讓土地財(cái)政難以為繼。如果房地產(chǎn)溢價(jià)下降，實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行，土地財(cái)政將成為雞肋。

根據(jù)財(cái)政部披露的預(yù)算報(bào)告，2012年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)計(jì)為27010.66億元，同比可能下降18.6%，扣除征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?，凈收入約為7595億元，征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?，占地方?guó)有土地使用權(quán)出讓收入的比重約占72%。

從2011年開始，土地收入成本直線上升。根據(jù)2011年預(yù)算執(zhí)行情況，地方政府性基金本級(jí)收入38233.7億元，增長(zhǎng)13.8％。其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入33166.24億元。地方政府性基金支出37485.56億元，增長(zhǎng)18.4％，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出32931.99億元。但扣除征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С觯?011年地方土地凈收入僅為9536.27億元，比2010年減少了6178.07億元，成本占比約為71%。

一方面是征地、拆遷、補(bǔ)償成本提高。另一方面是剛性支出上升，目前土地出讓收入須支付四項(xiàng)法定支出：自2004年起，土地出讓平均純收益不低于15%要用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)；自2008年起，土地出讓收益不低于10%的比例用于保障房；自2011年起，土地出讓收益還要提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)；按10%的比例計(jì)提教育資金。四項(xiàng)加總，土地純收益的45%必須用于公益性、公共產(chǎn)品性質(zhì)的剛性支出。

土地收入成本如此之高，是近兩年的新現(xiàn)象。之前，具體數(shù)據(jù)可以印證土地財(cái)政的豐厚。2010年地方政府性基金本級(jí)收入32606.37億元，完成預(yù)算的201.9%。其中：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，完成預(yù)算的213.2%，主要是土地供應(yīng)增加、地價(jià)總體水平上升以及收入管理加強(qiáng)等因素所致。地方政府性基金支出30298.59億元，完成預(yù)算的175%。其中：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出26975.79億元，包括征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?3395.6億元、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)助農(nóng)民等支出2248.27億元、廉租住房保障支出463.62億元、破產(chǎn)或改制企業(yè)土地出讓收入用于安置職工支出3336.63億元、按城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定用于城市建設(shè)的支出7531.67億元。2010年、2009年房地產(chǎn)熱的最大受益者呼之欲出。

土地財(cái)政是附著于房地產(chǎn)高溢價(jià)上的寄生體，只要房地產(chǎn)價(jià)格居高不下，只要能夠壓低補(bǔ)償成本，土地財(cái)政就一本萬(wàn)利。相反，房地產(chǎn)投資屬性消失，高溢價(jià)下行，而公共支出上升，土地財(cái)政空間將日益狹窄。如果商品住宅溢價(jià)下降無(wú)法彌補(bǔ)成本，如果房地產(chǎn)調(diào)控抑制投資投機(jī)性需求的基本方向不變，如果中央政府繼續(xù)增加法定剛性支出項(xiàng)目，土地收入將成地方財(cái)政雞肋，食之無(wú)味，棄之可惜。

現(xiàn)實(shí)是，土地財(cái)政仍在延續(xù)，暴力拆遷時(shí)有所聞，主要是因?yàn)橐罁?jù)過(guò)量土地財(cái)政的大規(guī)模投資項(xiàng)目已經(jīng)開工，無(wú)法縮減；土地財(cái)政雖然剛性成本上升，但仍有盈利空間；附著于土地財(cái)政之上的小金庫(kù)、官員尋租空間依然廣闊。

然而，隨著收入增速下降而投資規(guī)模上升，地方政府在GDP與投資項(xiàng)目的壓力下如坐火山口，目前難題第一是融資，第二是融資，第三還是融資。只要土地財(cái)政還能成為最重要的輸血管道，征地拆遷、壓低補(bǔ)償價(jià)格之事就難以禁絕。

土地財(cái)政重要性下降后，未來(lái)地方財(cái)政收入、投資資金從何而來(lái)？銀監(jiān)會(huì)關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管討論稿提出，2012年將遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的總體思路，要求以緩釋風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以降舊控新為重點(diǎn)，以現(xiàn)金流覆蓋為抓手，繼續(xù)推進(jìn)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。從銀行擴(kuò)大貸款規(guī)模已經(jīng)不可能，可能的是，從去年開始提出的地方債、市政債、高收益?zhèn)母母?，可以緩解部分資金壓力。

最重要的是，地方拆遷征地后進(jìn)行的投資項(xiàng)目必須成為未來(lái)的有力稅基，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展支柱，地方做一些形象工程、面子工程，沒(méi)有稅基還得貼錢，這樣的項(xiàng)目工程會(huì)成為壓在地方政府頭頂?shù)拇笊?，有再多的地也難以為繼。