關(guān)于從國(guó)家立法層面加強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的建議

全國(guó)政協(xié)委員賀強(qiáng)

許多地方政府為了改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)張城市規(guī)模，紛紛征用農(nóng)民土地。有些地方政府借戶(hù)籍管理制度改革為由，或者擅自通過(guò)“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，還有部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在征地過(guò)程中，農(nóng)民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%-10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現(xiàn)了強(qiáng)拆的現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾激化。

向農(nóng)民征地引發(fā)問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益沒(méi)有得到有效的保護(hù)，而在向農(nóng)民征地的過(guò)程中要想有效保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益，就必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

關(guān)于保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益的問(wèn)題已經(jīng)引起黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視。今年的中央一號(hào)文件提出，三大舉措確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)。對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，提出了三件大事：一是由國(guó)土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。二是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開(kāi)始農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。三是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同來(lái)研究，提出對(duì)土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改。

業(yè)界專(zhuān)家認(rèn)為，這三個(gè)工作的推進(jìn)會(huì)為緩解農(nóng)村土地各種各樣的糾紛和矛盾起到很重要的作用。

溫家寶總理在2011年12月27日中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。

2012年2月3日至4日，溫總理在廣東江高鎮(zhèn)水瀝村與村民和干部座談時(shí)指出，現(xiàn)在普遍存在的問(wèn)題是什么呢?是亂占農(nóng)民耕地，引發(fā)群體性事件?？偫碇赋觯瑔?wèn)題根源在于土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，這個(gè)權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有保障。事實(shí)上，溫總理一直很關(guān)心農(nóng)民土地問(wèn)題，并多次舉行座談與表態(tài)。

我們認(rèn)為為了更好地保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)有關(guān)方面的立法，通過(guò)國(guó)家法律層面依法征地、依法運(yùn)作、依法保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。

（一）、從實(shí)體法上加強(qiáng)對(duì)土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

1）正確界定公共利益，明確征收制度的本質(zhì)和目的?！段餀?quán)法》草案對(duì)“公共利益”做出了如下解釋?zhuān)簢?guó)家為了公共利益的需要，可以依法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收，并給予公正合理的補(bǔ)償。在為舉辦下列事業(yè)必需時(shí)可行使土地征收權(quán)：(1)國(guó)家機(jī)關(guān)用地；(2)國(guó)防軍事用地；(3)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(4)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；(5)法律規(guī)定的其他用地。

2）完善土地征收補(bǔ)償制度。

第一，拓寬土地征收補(bǔ)償范圍。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在我國(guó)土地征收的范圍除現(xiàn)行法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失補(bǔ)償，間接損失補(bǔ)償，細(xì)化社會(huì)保障費(fèi)用囊括其中。國(guó)家應(yīng)該對(duì)被征收人的直接損失與間接損失都給予補(bǔ)償，把被征地農(nóng)民的損失降到最低。

第二，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)土地類(lèi)型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，建立多元化的征地補(bǔ)償方式。從農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后就業(yè)困難的現(xiàn)狀出發(fā)，針對(duì)失地農(nóng)民勞動(dòng)技能低下的情況，除一次性貨幣補(bǔ)償外，增加以下幾種補(bǔ)償方式：分期或終身性貨幣補(bǔ)償、債券或股權(quán)補(bǔ)償、就業(yè)安置補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)安置補(bǔ)償和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）從程序法上加強(qiáng)對(duì)土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

1）建立統(tǒng)一的農(nóng)地征收補(bǔ)償法律程序的制度體系。

（1）要盡快頒布實(shí)施《行政程序法》，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)征收程序、財(cái)產(chǎn)征收程序和農(nóng)地征收程序的規(guī)定。

（2）要盡快頒布實(shí)施《土地征收法》，詳細(xì)規(guī)定農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)利義務(wù)。

（3）在《物權(quán)法（草案）》，對(duì)規(guī)定征收的條件和程序要進(jìn)一步完善。

（4）通過(guò)《行政強(qiáng)制法》、《行政救濟(jì)法》、《人大監(jiān)督法》等法律，對(duì)農(nóng)地征收的強(qiáng)制執(zhí)行程序、救濟(jì)程序和監(jiān)督程序的實(shí)施提供法律保證。

 2）建立健全農(nóng)地征收公益性審查法律程序制度。行政程序和司法程序是界定農(nóng)地征收公共利益的兩種途徑。

（1）聽(tīng)證程序。盡管行政機(jī)關(guān)有著具體確認(rèn)公共利益的權(quán)力，但這種權(quán)力有著它的局限性，即行政機(jī)關(guān)并不能完全按照自己的意志決定，相反，必須征求公眾和其他權(quán)益相關(guān)者意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)多方意見(jiàn)的采納最終判斷是否符合公共利益。

(2)司法程序。司法程序有效避免了行政機(jī)關(guān)在確定農(nóng)地征收公共利益范圍這個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題上濫用權(quán)力，充分保障了公共利益。如果相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服，相對(duì)人可以通過(guò)訴訟的方式對(duì)農(nóng)地征收公共利益予以最后的確認(rèn)。

3）完善我國(guó)農(nóng)地征收的聽(tīng)證制度。

（1）征地機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后應(yīng)將用地單位的用地目的、范圍、期限、面積等內(nèi)容進(jìn)行公告，并單獨(dú)通知被征收的集體組織和農(nóng)民，否則視為程序違法。

（2）被征收的集體組織和農(nóng)民可以通過(guò)遞交書(shū)面意見(jiàn)提供證據(jù)、要求舉行聽(tīng)證會(huì)等方式分別對(duì)征收目標(biāo)的合法性、征地的范圍、期限、面積等提出自己的意見(jiàn)。

（3）要明確集體組織和農(nóng)民參與的程序，需要舉行聽(tīng)證的，應(yīng)對(duì)參與人的選定方案、參與的方式、時(shí)間、途徑、參與人表達(dá)意見(jiàn)的具體方式、步驟等問(wèn)題提前進(jìn)行公告，保證公眾參與切實(shí)可行。