大開發(fā)中的“預拆遷”后遺癥：395名村民狀告嘉興市政府非法占地

每經記者  夏子航  發(fā)自杭州、嘉興

     3月18日9時45分，嘉興下轄的平湖市乍浦鎮(zhèn)原海防村方根祥等395名村民狀告嘉興市政府非法占地侵犯承包經營權一案，浙江省高院庭審持續(xù)至當日中午，并未當庭宣判。

    395名村民的上訴，源于嘉興港區(qū)管委會征地時“先上車后買票”——先把土地征了、把補償費付了，再去辦理相關審批手續(xù)，這也就是所謂的“預征”。而村民狀告的理由則是，相關部門違反國家相關法律規(guī)定，要求恢復土地原狀，或提高賠償。

    嘉興市國土資源局港區(qū)分局局長張偉接受《每日經濟新聞》記者采訪時承認，原海防村土地的批準征用至今仍在報批，后9批次縱跨2003年8月至2011年1月13日，“是在土地沒有被批準征收的情況下征收的。從相關的土地規(guī)范來看，這樣是不符合規(guī)程的。”但張偉同時認為，這種做法“不是合法的，是合理的。”張偉表示，這一切源于嘉興港區(qū)大開發(fā)大建設之初的“預拆遷”，“沒有法律依據(jù)，但各地都約定俗成這么去做的。”于是，嘉興港區(qū)在未獲準征收土地的2003年即通過  “預拆遷”騰出了幾千畝土地。在拆遷村民的身后，一個百億化工新材料園區(qū)拔地而起。

再告非法占地

     3月18日的上訴人席上，坐著395名村民選出的方根祥等5位村民代表和委托代理人曹永清，6人中最年輕的已57歲。

    “這個結結了很深。”嘉興港區(qū)管委會黨政辦主任賈翔并不諱言原海防村村民與政府多年的“鬧騰”與官司，“都是老村民，年紀都大了”，但在村里說話卻比村委會還厲害。

    曹永清戴著一副眼鏡。由于請不起律師，只讀過兩年書的原海防村村民曹永清做起了395名村民的委托代理人。他在法庭上提出上訴請求：請求浙江省高院撤銷嘉興市中院“（2010）浙嘉行初字第4號”行政判決書；同時，確認嘉興市政府侵犯村民承包集體土地經營權和承包土地使用權的具體行政行為違法，并判處嘉興市政府停止侵權，恢復土地原狀，退回非法占用的土地，歸還原海防村村民土地承包經營權和承包土地使用權。

    此前，嘉興市中院在2010年12月23日的行政判決書中，駁回方根祥等395人的訴訟請求。

    嘉興市中院指出，根據(jù)《土地管理法》第67條規(guī)定、第76條規(guī)定，非法占用土地的確認和查處是縣級以上土地行政管理部門的法定職責。對嘉興市政府是否非法占用海防村集體土地應由承包土地所在地縣級以上土地行政主管部門依職權做出認定。“在原告起訴的前提事實尚不明確的情況下，其要求法院直接確認嘉興市政府侵害其承包經營權的事實依據(jù)與法律依據(jù)不足；責令停止侵權，恢復土地原狀，退回非法占用的土地，歸還原海防村村民土地承包經營權和承包土地使用權，是土地行政主管部門查處非法占地中的違法者應承擔的責任，也非法院裁判的范圍。”

    海防村395名村民在行政上訴狀中還指出，依照《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權提起訴訟。土地使用權的確認引發(fā)的侵權糾紛同時被列入  《行政訴訟法》中“其他侵犯人身權、財產權的案件。”

    嘉興市國土資源局港區(qū)分局局長張偉在浙江省高院庭審中作為嘉興市政府委托代理人出席，請求浙江省高院維持原判。庭審中，原海防村村民和嘉興市政府的爭論焦點集中在非法占地事實的認定問題上。

以預拆遷之名

     嘉興港，即乍浦港，地處杭州灣北岸，是浙江省第一個海河直達聯(lián)運港。據(jù)嘉興港區(qū)管委會黨政辦主任賈翔介紹，1986年嘉興港開始啟動建設，平湖市乍浦鎮(zhèn)原海防村也坐落于此。2000年12月，海防村和西門村、瓦山村三個行政村合并為雅山村，2001年有耕地面積5137畝。之后，嘉興港及其周邊嘉興港區(qū)的建設很快開始發(fā)力。

    2001年7月，嘉興市委、市政府調整理順乍浦開發(fā)管理體制，設立嘉興港區(qū)管委會。“最開始，招商仍然很難，正好碰上浙江省政府當年籌劃在全省布局3個化工基地，我們去爭取了過來。”浙江省另外兩個化工基地則是鎮(zhèn)海和杭州下沙。

    “雅山村的征地時間，發(fā)生在2002年到2003年的上半年。”嘉興市國土資源局港區(qū)分局局長張偉表示，這正是嘉興港區(qū)剛起步的時候，“對整個海防村的區(qū)域，預估要搞工業(yè)區(qū)域。嘉興港區(qū)管委會成立搬遷指揮部，進行搬遷。”

    嘉興港區(qū)經濟發(fā)展局2011年3月“十一五”經濟發(fā)展回顧指出，一批國內外知名化工企業(yè)陸續(xù)落戶港區(qū)，“中國化工新材料（嘉興）園區(qū)”初具規(guī)模。2010年，化工新材料工業(yè)總產值突破百億元，達到115億元，是2005年的5.6倍。2010年，嘉興港區(qū)實現(xiàn)一般預算總收入10.87億元。

    無論是嘉興市國土資源局及其港區(qū)分局，還是嘉興港區(qū)管委會，都將原海防村甚至整個雅山村的失地問題解釋為  “預拆遷”。“那時農房自拆自建，付給貨幣補償，就算拆遷了。”嘉興港區(qū)管委會黨政辦主任賈翔3月21日接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“有些征收土地的批準確實是之后才批下來的。”

    這與1999年就生效的《土地管理法》相違背?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。原海防村村民在申訴中稱，2002年4月起，征地就已開始，全村14個生產組到2002年5月底已有1200多畝土地被占用，而征用土地的批文于2002年6月到12月才陸續(xù)獲批。

    村民在申訴中還稱，2003年5月11日是原海防村余下土地被最后一次性征用的時間。原海防村村民除了400戶居住的100來畝土地之外，原有2700畝總面積中的2600畝被征用。

    而嘉興市國土資源局港區(qū)分局向法庭提供的  “征地補償協(xié)議”顯示，在海防村2600畝土地被全部征收完畢3個月后的2003年8月19日，“征地單位”嘉興港區(qū)管委會直屬單位嘉興市乍浦開發(fā)統(tǒng)一征地事務所，才與“被征地單位”平湖市乍浦鎮(zhèn)雅山村經濟合作社簽訂協(xié)議，前者向后者征用土地面積2700.3914畝。征地范圍包括海防村1~14組，瓦山村10、11組，西門村1、2、5、6、11組。該“征地補償協(xié)議”中，補償費用包括土地補償費、安置補助費、青苗費、地面附著物共計6913萬元。

    嘉興市國土資源港區(qū)分局于2010年3月7日出具的一份名為《原海防村批準征用的面積匯總表》則顯示，海防村于2002年~2003年被實際征收2600畝土地中的大部分土地，于2002年至2011年1月分12批次才陸續(xù)獲批。海防村村民則在行政上訴狀中質疑稱，《土地管理法》第78條規(guī)定，違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效。

    與此同時，嘉興港區(qū)統(tǒng)一征地事務所辦公室做出的  “原海防村集體土地各項補償費支付到位情況說明”指出，經結算對欠付的土地補償費894.19679萬元，于2010年6月12日止已全部支付到位。”

補償?shù)牟┺?/p>

     “當時所有開發(fā)區(qū)都是實行這種模式，都是實施預先拆遷、預先搬遷的行為，騰出土地空間，有利于后續(xù)開發(fā)。”嘉興市國土資源局港區(qū)分局局長張偉向  《每日經濟新聞》記者表示。

    張偉承認，預拆遷的法律依據(jù)并不存在，但“當時各個地方政府都在約定俗成地這么做。”他表示，“沿海各地起初搞開發(fā)區(qū)大開發(fā)，都是搬遷工作搞在前面。招商引資，一般操作不會是招商項目看中了某塊地，然后報批、拆遷，這樣項目早跑了。招商引資，所有開發(fā)區(qū)基本上都是提前預估這個區(qū)域要用，就已經實行搬遷，把土地空間弄出來。項目來了，我們馬上安排報批，然后摘牌。這是約定俗成。”嘉興港區(qū)管委會黨政辦主任賈翔也表達了同樣的觀點，“大拆遷大開發(fā)中，有問題不回避。”

    賈翔認為，不能純粹從理論上來看這個問題，必須要從現(xiàn)實上來看，“嘉興港區(qū)每年有400畝指標是用于開發(fā)建設，但每年肯定要超出的，現(xiàn)實中很難執(zhí)行，否則開發(fā)區(qū)就搞不下去了。怎么大發(fā)展大開發(fā)？就要搞預征收。我們也注重一點前提，就是農民的政策有沒有到位。”

    “不告，不審；告了，就擺在桌面上，要盯著違法用地，說政府違法了，那也沒辦法。”賈翔指出，原海防村村民盯著非法占地，嘉興市國土資源也曾對嘉興港區(qū)兩塊非法占地做出處理。其中一份名為  “嘉土資罰字（2010）第03號”的嘉興市國土資源局國土資源行政處罰決定書指出，嘉興港區(qū)管委會下轄的嘉興市乍浦建設投資有限公司于2003年9月至2006年10月“未經批準、非法占用雅山村土地”，責令退回非法占用的集體土地并給予罰款。但土地最終并未被退回村民手中。嘉興市國土資源局耕地保護處羊建華表示，土地一旦被占用，是很難恢復為耕地的，“這不現(xiàn)實”。上述被處罰的土地，還是補報了土地手續(xù)。

    嘉興市一位主管土地的官員坦承，“當初各地都在搞預拆遷、預征地，我們嘉興還有幾萬畝，都這樣，字簽下來，協(xié)議寫下來，鈔票付了一部分，就算征地了，地要用了就報批。上頭看到了這種情況，下來有過一個說法，2007年之前的預征地該報批就趕緊報批，2007年之后的就是違法用地。以前亂哄哄開發(fā)，遺留問題真的很多。”

    在這起訴訟案件中，浙江省高院庭審的最后階段，審判長向方根祥等村民代表詢問其最終實際訴求，“你們打了這么多年的非法占地官司，是為了什么？”

    在接受  《每日經濟新聞》記者采訪時，嘉興港區(qū)管委會和嘉興市國土資源局的官員都認為，海防村官司打來打去，“還是為了提高補償”。為此奔波已經7年之久的原海防村村民在法庭上提出的是，“要養(yǎng)老保險，要‘社會保障1’，不要‘社會保障2’。”

    嘉興港區(qū)管委會黨政辦主任賈翔解釋指出，2003年拆遷時，海防村村民選擇了一次性貨幣補償和自拆自建，“按規(guī)定，是沒有社會保障的。”“后來，考慮到海防村的情況，給予了他們平湖市生活補助，后來再給予了他們‘養(yǎng)老保險2’。”賈翔表示，“給海防村村民的‘社會保障2’比‘社會保障1’只少了90元/月，每月也有400元。”但海防村村民并不愿放棄訴訟。方根祥告訴記者，他們打過好幾項官司，“不是因為錯列被告駁回，就是因為訴訟時限被駁回，社會保障的官司我們也打了，輸了沒辦法我們才抓住非法占地的訴訟。”他們認為，嘉興市政府未依規(guī)征地在前，“我們不能放棄我們的權益。”

    然而，“如果給了他們  ‘社會保障1’，別村的2萬人就會不答應了。”嘉興市國土資源局港區(qū)分局局長張偉坦承這個口子很難放開。

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