合理分配財權 方能抑地方“GDP沖動”

每日經濟新聞記者  徐奎松

話題緣起

        在6日召開的全國能源工作會議上，國家發(fā)改委主任張平指出，“十二五”期間，能源供應總量難以支撐大部分省份經濟總量發(fā)展的需求，各省份應合理制定發(fā)展指標。他透露，目前只有北京等五六個省份將“十二五”經濟增速指標定為8%~9%，其余大部分省份的經濟增速指標都定在10%以上，有些省份甚至目標翻番。

        按照“十二五”規(guī)劃建議，轉變發(fā)展方式是今后5年經濟結構調整的重心。如果地方為增加財政收入和提高政績而一味地追求10%以上GDP增速，顯然會影響到中央對經濟發(fā)展方式的調整。而且，中央確定的實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略也將遭受地方的阻力。

        如何化解地方的投資沖動？如何分配中央與地方財權和事權？今天我們特邀了國務院發(fā)展研究中心產業(yè)部部長馮飛、發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長助理高國力對以上問題進行解析。

主體功能區(qū)建設遇阻力？

        NBD：國家在“十一五”規(guī)劃中提出：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構”。在去年12月份的中央經濟工作會議上，中央已經明確提出2011年要“積極推進主體功能區(qū)建設”，現(xiàn)在相當一部分省份將“十二五”GDP增速定在10%以上，這對推進主體功能區(qū)建設戰(zhàn)略有影響嗎？

        馮飛：我認為，主體功能區(qū)按照四類劃分，過于機械。主體功能區(qū)在“十一五”時期就提出來并進入實際操作，思路很好，但操作起來可能很難。具體看，主體功能區(qū)的劃分是以一個縣為單位，但縣與縣之間的差距很大，中西部地區(qū)一個縣的版圖很驚人，而東部的有些縣城卻很小。這就給主體功能區(qū)的規(guī)劃提出了一個問題，用什么樣的區(qū)別政策才能更好地發(fā)揮每個主體功能區(qū)的潛力？現(xiàn)在具體的細則政策中央還沒有進一步解釋，只有試點。

        高國力：肯定有阻力。主體功能區(qū)現(xiàn)在與過去在提法上已經發(fā)生變化。“十一五”規(guī)劃的提法是“推進主體功能區(qū)”，“十二五”規(guī)劃建議中的提法是“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。這說明中央已經意識到可能面臨地方上的一些抵觸，也意味著下一步中央會根據(jù)各個地方的財力大小和實際情況，出臺差別化的扶持政策，根據(jù)阻力大小，尋找更有效的點作為政策調控的基礎。比如說，對限制和禁止的地區(qū)就要出臺一些補償和轉移支付的政策，力度可以大也可以小，速度可快也可以慢，但方向是一定的。因為限制和禁止開發(fā)并不代表限制和禁止他們發(fā)展，只是限制和禁止他們開發(fā)對環(huán)境造成破壞和污染的項目。為什么限制？因為他們承擔了全國的資源保護任務，而中西部地區(qū)又不可能像東部地區(qū)那樣上馬批量的工業(yè)項目，所以沒有錢。財政撥付就是讓中西部地區(qū)滿足基本的公共服務，包括就業(yè)、教育、社保和衛(wèi)生等領域。這是個長期推進的一個過程，世界上很多國家就是這么走過來的。

地方為何偏愛GDP高增速？

        NBD：國家發(fā)改委主任張平指出，目前只有北京等五六個省份將“十二五”經濟增速指標定為8%~9%，其余大部分省份的經濟增速指標都定在10%以上，有些省份甚至目標翻番。地方政府為什么喜歡追求GDP高增長？

        馮飛：主要原因是中央與地方財權與事權的體制性問題沒有捋順。但是，我們應該反過來看，中央三令五申要求地方轉變發(fā)展方式，降低追求經濟高速增長，降低盲目投資，而地方為什么并沒有很好地執(zhí)行？從地方的“十二五”規(guī)劃看，追求高速度高目標熱情不減，特別是從今年以及未來的經濟發(fā)展方向看，發(fā)展民生是重要的一個環(huán)節(jié)，那么，地方就需要相當?shù)呢斄Σ拍芘浜贤瓿芍醒氲募榷繕恕τ诘胤絹碚f，只有增加投入、提高增長速度，才能增加財政收入，才能完成民生系列的保護任務。

        這些年，出現(xiàn)了地方財政支付下移的情況，可持續(xù)性風險已經顯現(xiàn)。所以，靠片面地追求GDP和高增長，包括產業(yè)化雷同問題，必然會給經濟發(fā)展的可持續(xù)性帶來很大壓力。比如說，如果地方政府力抓消費，就會增加稅收、增加財政收入，而我們的地方政府現(xiàn)在主要依靠辦企業(yè)、辦工廠、搞投資來實現(xiàn)地方財政收入。

        第二個原因是對地方的考核機制問題?，F(xiàn)在形成了經濟增長速度快的地方，官員容易升遷的氣候，這種現(xiàn)象不扭轉的話，地方官員就會長期追求增長速度。所以，要轉變經濟發(fā)展方式，就需要出臺一整套政績考核的辦法，應該把能不能轉變經濟發(fā)展方式作為政績考核的目標，看你這個地區(qū)經濟發(fā)展方式是好還是壞？與全國其他區(qū)域差距有多大？把地方政府官員的行為統(tǒng)一到中央的決策上來，形成科學的考核體系，而不是GDP。關鍵是要避免這種考核出現(xiàn)數(shù)字化公式亂象。典型的是我們在“十一五”期間提出的節(jié)能減排目標，到2010年底許多地方政府在給中央的“喜報”中，就出現(xiàn)了數(shù)字化式的節(jié)能減排指標問題，而某些地方采用的非常規(guī)限電手段，讓社會付出了很大的代價。所以，在有一套科學考核政績的同時，還應該出臺一套科學的數(shù)字統(tǒng)計指標。

        高國力：中央已經意識到財政體制和干部政績考核體制的問題，也提出要加快改革進程。我認為，完成這兩項改革可能需要比較長的時間，然后才能完成各種體制的配套改革，才能遏止住地方盲目追求高增長、高投資的沖動。

約束地方考驗宏調技巧

        NBD：中央與地方如何形成良性互動機制？

        高國力：在發(fā)展的問題上，中央的想法首先是要保發(fā)展、保持一定的經濟增長速度，這樣才能保證就業(yè)和財政收入，這是中國經濟發(fā)展到目前的程度所提出的總體要求。但是，由于上述的配套體制缺陷，地方為了謀發(fā)展求得更多的財政收入，官員能有更多政績以獲得提拔，就出現(xiàn)了地方的發(fā)展速度遠遠超出了中央對地方的期望值。從這些問題上看，肯定會抵消中央宏觀調控的意義和效果。

        現(xiàn)在，有很多措施中央不是想不到，而是不敢下手太快、太猛。一旦過快過猛就會給地方帶來一些消極的影響，反過來，也就對中央的宏觀調控增加壓力，甚至于對全國的城鎮(zhèn)化建設、全國的就業(yè)問題、小康生活標準問題以及區(qū)域經濟發(fā)展等問題都會帶來負面影響。所以，中央與地方的關系，應該保持把握在協(xié)作與約束的合力均衡狀態(tài)是最務實的做法。對于中央來說，既要調動地方的積極性，保持加快定量的發(fā)展態(tài)勢，又要限制發(fā)展得過快過猛，限制在一定范圍之內，這就需要宏觀調控的技巧。

        馮飛：對地方除了要采取一定的約束，更重要的是要讓地方明白，如果不轉變發(fā)展方式，經濟就不可持續(xù)，企業(yè)就沒有潛在的發(fā)展空間、沒有活力，民生就沒有保障。所以，必須啟動動力機制。要啟動動力機制，最大的改革問題就是能源價格改革。對能源市場的改革和調整，價格是引導投資、消費和資源配置的核心，如果價格扭曲，必定會帶來產業(yè)結構的扭曲。所以，在“十二五”時期，政府要完成對能源價格的改革，而對能源價格的改革中心是對電價的改革。8年前，國務院提出電力系統(tǒng)改革方案時，就提出來了電價改革的方向：上網電價和銷售電價由市場供求關系決定，輸配電價由政府管制。

        我認為，這種改革思路對經濟發(fā)展方式轉變意義是重大的，但遺憾的是至今沒有很好地執(zhí)行。現(xiàn)在，基礎領域的價格始終屬于政府管制價格，而且管制得很死，這就導致了我們的經濟結構走進剛性的劣質結構領域。所以，電價改革是推進能源價格改革的突破口。

對不同區(qū)域差別化管理

        NBD：我國各地區(qū)的資源稟賦差別很大，發(fā)展基礎也有所不同，對于不同地方的發(fā)展，中央如何實施差別化管理？

        高國力：今年是地方政府換屆年，又是“十二五”開局年，從最近提交的地方“十二五”規(guī)劃方案看，保持地方經濟高增長速度是大部分地方政府的設定目標，擴大基礎設施建設，形成高頻率投資是基本確定了的事情?！皟筛摺背蔀橐环N慣性規(guī)律，預計將繼續(xù)伴隨著整個“十二五”時期。我預計，估計到“十二五”中期，中央宏觀調控可能會出現(xiàn)一個回調，地方經濟也會進入一個平滑的增長期，那個時候地方政府對“兩高”的追求就會緩慢下來。這種規(guī)律在  “九五”“十五”和“十一五”時期都出現(xiàn)過。所以，有了好幾個  “五年規(guī)劃”的經驗，在“十二五”開局，中央與地方應該加強互動，把握住地方經濟的實際運行狀態(tài)，出臺一些更有針對性的政策，以限制住未來兩年地方“兩高”的急劇膨脹。否則，在發(fā)展方式沒有轉變之前，“兩高”將給資源和環(huán)境帶來很大的壓力。

        對不同區(qū)域差別化的管理，主體功能經濟區(qū)的規(guī)劃就是其中之一，當然還需要進一步細化措施，應該設計差異化的適合不同地區(qū)發(fā)展的政策以及區(qū)域管理模式。差異化的政策包括財政政策、投資政策、金融信貸政策、產業(yè)政策和區(qū)域扶持政策等，比如，對保護資源環(huán)境責任較重的中西部地區(qū)，應該加大財政轉移支付，財政投資也應該投向資源開發(fā)和利用、環(huán)境保護，而不是投向基礎設施建設領域；對于東部地區(qū)就不需要過多地財政投入，即使投入也應該投向戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

對話嘉賓

馮飛  國務院發(fā)展研究中心產業(yè)部部長

高國力  發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長助理



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