4萬億投資計(jì)劃下的“焦作式冷靜”

每經(jīng)記者  湯白露  發(fā)自河南焦作

        7月1日，河南焦作市建設(shè)東路。走進(jìn)焦作市財(cái)政服務(wù)中心，一眼就可以見到大廳內(nèi)的信息查詢平臺(tái)上放著的9本《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者取出一本《2010年焦作市本級(jí)政府債務(wù)預(yù)算》，各項(xiàng)債務(wù)數(shù)據(jù)歷歷在目：如到2010年底的債務(wù)余額預(yù)算為67.38億元，預(yù)計(jì)償債支出為16.59億元等。

        記者立即被這些原本屬于保密的數(shù)據(jù)驚呆了。“據(jù)我了解，這是國(guó)內(nèi)目前公開的第一本債務(wù)預(yù)算報(bào)告，在其他城市看不到同類的政府債務(wù)預(yù)算報(bào)告。”焦作市財(cái)政局宣傳科趙科長(zhǎng)對(duì)記者表示。

        當(dāng)前正面臨國(guó)務(wù)院排查清理地方債務(wù)融資平臺(tái)，但各地政府部門都不愿意公開債務(wù)數(shù)據(jù)。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大？財(cái)政預(yù)算公開為何不徹底？一系列問題正在掀起一場(chǎng)地方政府債務(wù)風(fēng)暴。

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在接受記者采訪時(shí)指出，前不久審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告針對(duì)財(cái)政預(yù)算提出了更高的要求。他解釋稱，如何進(jìn)一步探索財(cái)政預(yù)算公開，河南焦作已經(jīng)試點(diǎn)3年，財(cái)政部正在通過該試點(diǎn)基地積累經(jīng)驗(yàn)。

正視地方債務(wù)遠(yuǎn)比回避要好

        在服務(wù)大廳，焦作市財(cái)政局宣傳科趙科長(zhǎng)通過信息查詢平臺(tái)向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者演示了財(cái)政局的財(cái)經(jīng)沙盤。

        所謂財(cái)經(jīng)沙盤，就是通過觸摸式電子屏查詢財(cái)政公開預(yù)算信息，具體包括政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、住房公積金預(yù)算等。

        記者查閱  《2010年焦作市本級(jí)政府債務(wù)預(yù)算》顯示，該市2009年末債務(wù)余額預(yù)計(jì)為64.89億元；再加上2010年凈增債務(wù)額2.49億元，該市到2010年底的債務(wù)余額預(yù)算為67.38億元。

        在總債務(wù)構(gòu)成上，2010年底債務(wù)余額預(yù)算又分為直接債務(wù)與擔(dān)保債務(wù)兩大部分，其中擔(dān)保債務(wù)占總債務(wù)的70%。在直接債務(wù)  （19.75億元）中，13.85億元來自于交通部門的高速公路負(fù)債；在擔(dān)保債務(wù)（47.63億元）中，來自銀行貸款合計(jì)為43.48億元。據(jù)該報(bào)告顯示，銀行貸款主要來自兩方面：焦作市建設(shè)投資（控股）有限公司，29.18億元；南水北調(diào)辦公室，14.3億元。

        在償債方面，預(yù)計(jì)該市2010年償債支出16.59億元，2011年償債支出7.15億元，2012年償債支出為6.93億元。

        可資對(duì)比的是，在2008年末，焦作市政府直接債務(wù)余額為31.22億元，占債務(wù)總額的59.15%；擔(dān)保債務(wù)余額為21.56億元，占債務(wù)總額的40.85%。

        另據(jù)記者從焦作市財(cái)政局獲悉，今年1~5月，該市財(cái)政一般預(yù)算收入完成28.1億元，全年預(yù)計(jì)將達(dá)到67.2億元。而2009年這一數(shù)字是54.5億元，2008年為49.6億元。此外，2008年該市GDP達(dá)到1032億元；2009年則增至1116億元。

        根據(jù)上述數(shù)據(jù)計(jì)算，焦作市政府負(fù)債率為67.38/67.2=100.26%。“當(dāng)負(fù)債率在100%上下時(shí)，說明當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況屬于正常運(yùn)行，不會(huì)引發(fā)大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是后續(xù)要適當(dāng)控制舉債。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇對(duì)記者表示。

        焦作市財(cái)政局債務(wù)科滑愛萍科長(zhǎng)對(duì)記者表示，“地方政府不可能沒有債務(wù)，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是要地方還的，一些外國(guó)銀行也給很多地方項(xiàng)目提供了貸款。”滑愛萍同時(shí)表示，正視地方債務(wù)這個(gè)問題遠(yuǎn)比回避要好得多。

“焦作模式”與9個(gè)預(yù)算報(bào)告

        作為財(cái)政部的財(cái)政預(yù)算改革試點(diǎn)基地，“焦作模式”究竟是如何運(yùn)作的？隨著記者逐一查閱上述9本《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》，關(guān)于焦作市財(cái)政預(yù)算改革的面紗終于揭開。

        據(jù)焦作市財(cái)政局副局長(zhǎng)張繼東介紹，這9本財(cái)政預(yù)算報(bào)告包括：政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、住房公積金預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、國(guó)有土地基金預(yù)算。

        在服務(wù)中心大廳，焦作市財(cái)政局宣傳科趙科長(zhǎng)給記者調(diào)出了焦作市委書記、市長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的工資表。此外，每個(gè)市屬行政單位一年花多少錢、干什么事，都可以詳細(xì)地看到。“這個(gè)服務(wù)大廳最早在2000年便開始建立，經(jīng)歷10年時(shí)間，其查詢功能越來越多了。”

        據(jù)介紹，正是這9本財(cái)政預(yù)算報(bào)告，構(gòu)成了焦作市財(cái)政改革的框架體系，其中部分報(bào)告最早從2000年開始編制，2008年起全部公開發(fā)布。“這9本預(yù)算報(bào)告在服務(wù)大廳的信息查詢屏上都可以自由查閱。在我們內(nèi)部，也稱作財(cái)經(jīng)沙盤。”趙科長(zhǎng)一邊解說，一邊用手指觸摸進(jìn)行演示。他同時(shí)表示，通過焦作市財(cái)政局的官方網(wǎng)站，也可以查詢這9本預(yù)算報(bào)告。

        當(dāng)記者問到為何放到政府網(wǎng)站上時(shí)，趙科長(zhǎng)解釋說，財(cái)政預(yù)算改革在焦作已進(jìn)行了12年，目前已經(jīng)形成比較成熟的體系。“放到網(wǎng)絡(luò)上需要勇氣與自信，另外也是為了響應(yīng)財(cái)政部的試點(diǎn)要求，接受公眾檢驗(yàn)。”趙科長(zhǎng)說。

        上述預(yù)算報(bào)告在焦作市政務(wù)大廳、財(cái)政服務(wù)大廳等場(chǎng)所擺放，供市民自由查閱，這一做法在全國(guó)極其少見。據(jù)張繼東介紹，財(cái)經(jīng)沙盤成為全市陽光財(cái)政的信息化管理平臺(tái)，設(shè)計(jì)上以跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)的統(tǒng)一信息管理平臺(tái)為核心，用圖表化的沙盤展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全貌。

        財(cái)政部辦公廳副主任廖路明指出，“財(cái)政部正在推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的公開化和透明化，焦作市在這方面已領(lǐng)先一步。隨著財(cái)經(jīng)沙盤的功能不斷完善，將為全國(guó)財(cái)政預(yù)算精細(xì)化改革帶來示范作用。”

        事實(shí)上，這一財(cái)經(jīng)沙盤的功能正在逐年改善。2000年只有市本級(jí)政府公共預(yù)算、非稅收入預(yù)算等少數(shù)預(yù)算報(bào)告，從2004年開始編制政府債務(wù)預(yù)算，隨后幾年逐漸增加到了9個(gè)預(yù)算報(bào)告。從2009年開始，還特別增加了《社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算報(bào)告》。

12年改革促成多個(gè)特色機(jī)構(gòu)

        《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在調(diào)查中獲悉，焦作市率先創(chuàng)建獨(dú)特的“財(cái)經(jīng)沙盤”，其背后的強(qiáng)大后盾是貫穿焦作市財(cái)政局的12年改革。

        “從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置分析，焦作市財(cái)政局與其他地市財(cái)政局的科室設(shè)置有很大不同。”趙科長(zhǎng)說，這12年來市財(cái)政局一直在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。比如，焦作市財(cái)政局特別設(shè)立了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行局、會(huì)計(jì)委派管理中心等核心部門。

        在這12年中，焦作市公共財(cái)政改革大致分為三個(gè)階段：1998~2001年為改革啟動(dòng)期；2002~2007年為改革深化期；2008年以來進(jìn)入財(cái)政部的試點(diǎn)基地。

        據(jù)介紹，焦作市最早于1998年實(shí)行會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管和會(huì)計(jì)委派制。焦作市政府出臺(tái)了《焦作市會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管暫行辦法》；1999年，焦作市著手推行會(huì)計(jì)委派制度，取消市直行政事業(yè)單位所有會(huì)計(jì)和銀行賬戶。與此同時(shí)在市財(cái)政局設(shè)立會(huì)計(jì)委派中心，下設(shè)14個(gè)會(huì)計(jì)工作站，集中委派78名會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)310個(gè)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作。每個(gè)單位只保留一名財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)到會(huì)計(jì)站報(bào)賬。

        2000~2001年，在完成會(huì)計(jì)委派制度之后，焦作市財(cái)政局開始推行部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理等財(cái)政改革措施。

        “從2002年開始，財(cái)政改革進(jìn)入一個(gè)新的階段，焦作市財(cái)政局開始建立財(cái)政服務(wù)大廳，焦作市本級(jí)的部門預(yù)算報(bào)告在財(cái)政服務(wù)大廳公開。”趙科長(zhǎng)對(duì)記者表示。2007年5月，焦作市財(cái)政預(yù)算編制局成立，同時(shí)焦作市財(cái)政國(guó)庫支付中心更名為焦作市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行局。“財(cái)政公開的9個(gè)預(yù)算報(bào)告，都是由預(yù)算編制局負(fù)責(zé)審核并發(fā)布的。”趙科長(zhǎng)說，在很多其他市財(cái)政局并沒有新成立預(yù)算編制局，只有預(yù)算科。2008年1月，焦作市委、市政府出臺(tái)文件，從制度上支持了公共財(cái)政的改革。2008年3月，推行大辦制改革，成立9個(gè)工作委員會(huì)。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)作為專門的委員會(huì)在文件中得到確定。

        2008年10月13日，財(cái)政部財(cái)政科研所與焦作市財(cái)政局共建的財(cái)政科研焦作基地正式揭牌。至此，焦作市財(cái)政改革進(jìn)入了新的軌道。

        據(jù)記者了解，不僅是財(cái)政部，世界銀行也在與焦作市進(jìn)行試點(diǎn)合作。2008年~2009年，經(jīng)財(cái)政部和世界銀行批準(zhǔn)，焦作市實(shí)施世界銀行第四期技術(shù)合作信貸項(xiàng)目  （TCC4）“焦作公共財(cái)政改革——推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化”項(xiàng)目。

        “今年我們?yōu)槭裁茨苣贸?個(gè)預(yù)算報(bào)告，主要得益于12年來的經(jīng)驗(yàn)積累。”趙科長(zhǎng)說，另一方面，是市財(cái)政局順應(yīng)改革趨勢(shì)及時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，消除了預(yù)算公開遭遇的各種阻力。

        比如，最開始推行會(huì)計(jì)委派制度時(shí)，部分與市財(cái)政局平級(jí)的單位表示不滿，有些局的局長(zhǎng)還親自給財(cái)政局局長(zhǎng)致電，要求在報(bào)銷方面給予放寬。但是，市財(cái)政局局長(zhǎng)向市委市政府申請(qǐng)后，堅(jiān)決嚴(yán)格實(shí)行新的會(huì)計(jì)委派制度。“最根本的力量來源是市委市政府的支持，有了這一支持，其他各局的不滿情緒便漸漸平靜，并逐漸接受了財(cái)政預(yù)算與監(jiān)督。”趙科長(zhǎng)對(duì)記者說。

砍掉70億元項(xiàng)目確保債務(wù)可控

        記者在采訪中獲悉，當(dāng)前正面臨國(guó)務(wù)院排查清理地方融資平臺(tái)，但是，各地政府部門都不愿意公開債務(wù)數(shù)據(jù)。而6月23日審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，再次把地方債務(wù)推向風(fēng)口浪尖。在這一特殊背景下，焦作市對(duì)外公布如此詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算報(bào)告，在全國(guó)首開先河。

        焦作市財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者講述了一個(gè)故事，這個(gè)故事發(fā)生在焦作市在制訂2009年預(yù)算編制時(shí)。據(jù)介紹，當(dāng)時(shí)各部門上報(bào)的項(xiàng)目投資合計(jì)達(dá)百億元，超出政府可用財(cái)力幾倍。面對(duì)這一突如其來的變化，焦作市財(cái)政局是如何強(qiáng)行壓縮資金預(yù)算的呢？

        其背景在于，2009年為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中央和地方財(cái)政都拿出大量資金，從幾十個(gè)領(lǐng)域快速投資，擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)。但在關(guān)鍵時(shí)刻，焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣在內(nèi)部會(huì)議上從幾個(gè)方面進(jìn)行了分析。首先，最根本的問題在于，焦作市到底能得到多少中央財(cái)政資金？其次，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)加大項(xiàng)目建設(shè)，哪些項(xiàng)目是公益性項(xiàng)目？哪些項(xiàng)目是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目？上級(jí)有沒有指導(dǎo)性的意見？其三，全國(guó)各地情況差異很大，具體到每一個(gè)地方當(dāng)前最緊迫的公共項(xiàng)目是什么？

        申相臣認(rèn)為，民生需求是無止境的，但是政府財(cái)力是有限的。所以，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算社會(huì)賬、政治賬、眼前賬和長(zhǎng)遠(yuǎn)賬。

        這一連串的問題，使得申相臣在2009年采取了冷靜的投資思維。焦作財(cái)政局大幅度縮減了高達(dá)100億元的上報(bào)項(xiàng)目，僅留下約30億元的新投資項(xiàng)目。正是這一做法，使得焦作市在2009年以來新增的政府擔(dān)保債務(wù)處于可控水平，其風(fēng)險(xiǎn)并沒有像其他城市一樣急劇擴(kuò)大。

        現(xiàn)在回想起來，因?yàn)樵缭?004年焦作財(cái)政局就在內(nèi)部編制債務(wù)預(yù)算，所以在處理政府新增擔(dān)保債務(wù)時(shí)特別謹(jǐn)慎。“2004雖然沒有發(fā)布債務(wù)預(yù)算報(bào)告，但是債務(wù)預(yù)算已經(jīng)在進(jìn)行，2006年開始正式發(fā)布債務(wù)預(yù)算報(bào)告。”趙科長(zhǎng)說。

新聞鏈接

審計(jì)署敦促建立“地方債務(wù)預(yù)算”

        2009年以來，各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查。6月23日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布  《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。該報(bào)告指出，在調(diào)查的18個(gè)省市地方債務(wù)中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)的債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率超過100%，最高的達(dá)364.77%。

        “部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大十一屆常委會(huì)第十五次會(huì)議作報(bào)告時(shí)說。

        根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的財(cái)政預(yù)算審計(jì)報(bào)告，18個(gè)省市2009年底地方政府性債務(wù)余額達(dá)2.79萬億元。這一數(shù)字產(chǎn)生了激烈的社會(huì)反響。為了嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在這一報(bào)告中，審計(jì)署首次敦促地方政府將全部收支納入預(yù)算，并研究建立“債務(wù)預(yù)算”。

        根據(jù)審計(jì)署提出的思路，地方政府應(yīng)該把債務(wù)預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算。而焦作市財(cái)政局早在2006年便發(fā)布了市本級(jí)債務(wù)預(yù)算報(bào)告。“2009年為什么焦作能避免其他城市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于焦作形成了一套完整的政府預(yù)算體系，其中特別針對(duì)地方債務(wù)單獨(dú)進(jìn)行了預(yù)算。”趙科長(zhǎng)解釋說。

        那么，在經(jīng)歷財(cái)政部2008年的試點(diǎn)以來，“焦作模式”對(duì)于地方財(cái)政預(yù)算改革將提供哪些借鑒意義？

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，共建財(cái)政科研焦作基地是一種嘗試，如果這個(gè)基地建好了，會(huì)有其他城市進(jìn)行仿效，或者探索更新的形式。他認(rèn)為，焦作財(cái)政預(yù)算公開的經(jīng)驗(yàn)很多，比如地方債務(wù)預(yù)算，在全國(guó)地級(jí)市目前還沒有其他城市發(fā)布。

        “我認(rèn)為，焦作對(duì)公共財(cái)政的最新改革，即使在中央財(cái)政中也處于起步階段。目前，我國(guó)剛公布公共預(yù)算之外的國(guó)有資本預(yù)算，而焦作市在復(fù)式預(yù)算有9個(gè)基礎(chǔ)預(yù)算，這種做法很值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒。”賈康說。

        在希臘爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，各國(guó)政府更加重視地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。基于這一緊迫環(huán)境，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)對(duì)記者表示：“現(xiàn)在推動(dòng)政府預(yù)算公開，一是法律有規(guī)定，二是群眾有要求，三是政府有積極性，現(xiàn)在各方面條件已經(jīng)成熟。”



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